II OSK 1341/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 565/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...]Spółka z o. o. z siedzibą w W. kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1341 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2006 r., którym zgłoszono sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż [...] Sp. z o.o. w Warszawie, będąca cudzoziemcem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm. - dalej zwanej ustawą o nabywaniu nieruchomości), wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości obejmującej działki oznaczone nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w P. T., będącej własnością Gminy P. T.. W złożonym wniosku Spółka wskazała, iż zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. T., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta w P. T. z [...] marca 2006 r. przedmiotowe działki znajdują się w terenie oznaczonym symbolem P - tereny zabudowy produkcyjno-przemysłowej, składy, magazyny. W ewidencji gruntów nieruchomość jest natomiast sklasyfikowana jako użytek R. Spółka wyjaśniła, iż współpracuje z [...] Sp. z o.o. w P. T., wynajmując na rzecz tej Spółki nieruchomości na cele związane z działalnością gospodarczą. Nabywana nieruchomość ma służyć powiększeniu hal produkcyjnych Spółki [...]. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z 19 sierpnia 2006 r. o zajęcie stanowiska w przedstawionej wyżej kwestii. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przedmiotowej nieruchomości rolnej. Minister zaznaczył, iż z zaświadczenia wydanego przez Pracownię Planowania Przestrzennego w P. T. wynika, że dla wnioskowanych działek brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast według danych z ewidencji gruntów ww. działki obejmują tereny gruntów ornych (RIIIa). Z treści złożonego wniosku wynika, iż przedmiotem działalności [...] Sp. z o.o. jest m.in. kupno, sprzedaż oraz wynajem nieruchomości. Przedmiotowe grunty wnioskodawca zamierza przeznaczyć pod rozbudowę hal produkcyjnych, które wynajmować będzie Spółce [...], z którą współpracuje. W ocenie Ministra, należy zatem stwierdzić, iż cel nabycia przedmiotowej nieruchomości jest sprzeczny z jej charakterem rolnym. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka [...] podniosła, iż na przedmiotowych gruntach zamierza utworzyć ośrodek szkoleniowy dla pracowników firmy [...] Sp. z o.o., z którą wnioskodawca współpracuje. Podkreślono, iż we wcześniejszym wniosku Spółka nie wykazała zamiaru realizacji na wnioskowanych gruntach planowanej inwestycji, deklarując pierwotnie, iż zamierza je przeznaczyć pod rozbudowę hal produkcyjnych. Na obecnie deklarowaną przez wnioskodawcę inwestycję Spółka powołała się dopiero po negatywnym dla niej rozstrzygnięciu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kierując się uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia. Fakt ten w ocenie organu nie uwiarygodnia deklaracji wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił racjonalnych argumentów mogących stanowić przesłankę do zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu i wyrażenia zgody na nabycie przedmiotowych gruntów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie prawa materialnego to jest art. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez zgłoszenie sprzeciwu w sprawie wydania zezwolenia Spółce na nabycie nieruchomości oraz naruszenie jest art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Spółka wskazała, iż na gruncie od ok. 40 lat nie było żadnej produkcji rolnej. W sąsiedztwie usytuowane są największe podmioty gospodarcze w P. T.. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd wskazał, iż postanowienia art. 1, pkt 1 i ust. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Minister, załatwiając sprawę, kieruje się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., a zatem powinien uwzględniać interes ogólny i słuszny interes obywatela. Nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców). Zdaniem Sądu pierwszej instancji zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym rozwój wsi obejmuje m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. W tym kontekście, jako nie przekraczającą granic swobodnej oceny dowodów Sąd uznał ocenę organu, iż skarżąca Spółka, wskazując we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako cel nabycia nieruchomości budowę przez [...] Sp. z o.o. ośrodka szkoleniowego dla pracowników wykazała, iż zamierza wykorzystywać nabywaną nieruchomość niezgodnie z jej rolniczym charakterem. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjął do swojego rozstrzygnięcia fałszywe założenie, że wypis z rejestru gruntów odzwierciedla sposób faktycznego użytkowania spornych gruntów, w sytuacji gdy zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta P. T. przedmiotowe działki znajdują się w terenie zabudowy produkcyjno-przemysłowej, Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej: "u.p.z.p.") studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że postanowienia studium mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Nie można oczywiście kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki, skoro, stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jednakże według danych z ewidencji gruntów sporne działki o łącznej powierzchni 1,0462 ha, obejmują tereny gruntów ornych stanowiących użytki rolne, których zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), może być dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jedynie w przypadku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który powinien zawierać m.in. uzasadnienie zmiany przeznaczenia gruntów oraz ekonomiczne uzasadnienie projektowanego przeznaczenia. A zatem, za niezasadny Sąd uznał zarzut braku szczegółowej analizy wniosku skarżącej w kontekście argumentacji wskazującej na przemysłowy charakter sąsiednich nieruchomości, skoro powyższe okoliczności mogły stać się przedmiotem analizy dokonywanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopiero w odrębnym postępowaniu administracyjnym mającym na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Sąd podkreślił też, iż okoliczność, że sporne działki nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powoduje, że Minister nie mógł przyjąć innej podstawy dokonywanych ustaleń niż dane wskazane w ewidencji gruntów, skoro nie zostały one skutecznie zakwestionowane w innym postępowaniu administracyjnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1) naruszenia prawa materialnego - art. 1a ust 1 w związku z ust. 6 oraz w związku z art. 1 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 167 poz. 1758 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że minister właściwy do spraw rolnictwa wyraża sprzeciw w sprawie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca, jeżeli nieruchomość jest przeznaczona na cele rolne, zaś nabywca zamierza ją wykorzystać niezgodnie z rolniczym charakterem; 2) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na ustaleniu przez Sąd, że organ administracyjny nie naruszył przepisów postępowania to jest art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy nabywana nieruchomość może być przeznaczona na cele rolne. W efekcie tych błędnych ustaleń Sąd nieprawidłowo nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zamiaru nabycia przez cudzoziemca nieruchomości, ale jest rzeczą oczywistą, iż dotyczyć ona powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym przypadku zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien zatem zbadać czy grunty, które chce nabyć Spółka faktycznie mogą być wykorzystywane rolniczo. W tym zakresie nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie wyjaśniające, a Minister przyjął do swojego rozstrzygnięcia fałszywe założenie, że wypis z rejestru gruntów odzwierciedla sposób faktycznego użytkowania gruntów. Spółka w swoich pismach wskazywała na przemysłowy charakter terenu, w którym usytuowane są przedmiotowe działki. Na gruncie od ok. 40 lat nie było żadnej produkcji rolnej. W sąsiedztwie usytuowane są największe podmioty gospodarcze w P. T.. Z opinii wydanej przez Pracownię Planowania Przestrzennego w P. T. wyraźnie wynika, iż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowe działki znajdują się w terenach zabudowy produkcyjno - przemysłowej, składy, magazyny. Również w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. T. działki te przeznaczone były pod lokalizację zakładów produkcji przemysłowej wszystkich branż. Trudno jest w takim przypadku przyjąć, tak jak uczynił to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że nabywca zamierza wykorzystać nieruchomość niezgodnie z jej rolniczym charakterem. W ocenie skarżącego przepis art. 1 a ust. 1 w związku z ust. 6 oraz w związku z art. 1 ust. 1 zdanie drugie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie pozwala na sformułowanie twierdzenia, że minister właściwy do spraw rolnictwa wyraża sprzeciw w sprawie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca, jeżeli nieruchomość jest przeznaczona na cele rolne, zaś nabywca zamierza ją wykorzystać niezgodnie z rolniczym charakterem. Powołany przepis skonstruowany został na zasadzie uznania administracyjnego i organ nie może w kwestii ewentualnego sprzeciwu opierać się tylko i wyłącznie na danych wynikających z ewidencji gruntów. Właśnie te dane (przy braku miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego) nakazują uznanie, że nieruchomość jest nieruchomością rolną - co skutkuje dla cudzoziemca z Europejskiego Obszaru Gospodarczego obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zakup nieruchomości (art. 8 ust 2 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców). Zdaniem skarżącego organ administracji nie jest zwolniony od dokładnego przeprowadzenia postępowania ustalającego i odniesienia się do wszystkich argumentów strony. Gdyby organ dokonał takiej analizy z pewnością ustaliłby, że nieruchomość nie jest i nie może być wykorzystywana rolniczo. Sąd w sposób nieprawidłowy dokonał przedstawienia sprawy, czego następstwem jest błędna ocena niedokonania przez organ administracyjny ustaleń w przedmiocie rolniczego charakteru nieruchomości objętej wnioskiem. W konsekwencji Sąd nie oparł swojego rozstrzygnięcia o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, co doprowadziło do błędnego orzeczenia w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione zarzuty. Dokonując oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż zasadny jest zarzut kasacji dotyczący naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nie naruszyły przepisów postępowania to jest art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jest rzeczą oczywistą, iż dotyczyć ona powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym dział "rozwój wsi" obejmuje m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Na powyższe kwestie trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku. Oczywistym jest przy tym to, że Minister zobligowany jest dokonać oceny transakcji pod kątem leżących w jego kompetencjach ustawowych: kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Ponieważ ustawodawca przewidział możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych i nie wskazał, że mogą być one nabywane wyłącznie w celu prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie poddał tego rodzaju transakcje kontroli ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz wskazał w art. 1a ust. 6 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to właśnie minister powinien w każdym konkretnym stanie faktycznym rozważyć czy przeniesienie własności wskazanej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa, a nie tylko stwierdzić, że działka, które ma charakter rolny winna być wykorzystywana rolniczo, czy też, że "byłaby ona wykorzystywana niezgodnie z jej rolniczym charakterem". Będące bowiem przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji postanowienie podejmowane było w ramach tzw. uznania administracyjnego. W takiej sytuacji kontrola legalności rozstrzygnięć uznaniowych, sprawowana przez sądy administracyjne, polega w szczególności na sprawdzeniu czy podjęte rozstrzygnięcie poprzedzone zostało prawidłowym postępowaniem oraz czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Z kolei ocena Sądu Wojewódzkiego, sprowadza się do ustalenia, czy zaskarżonemu postanowieniu można postawić zarzut naruszenia przepisów procesowych oraz przekroczenia granic uznania administracyjnego, a ponadto stwierdzenia czy znajduje ona oparcie w materiale dowodowymi i czy oceny tej nie podważają zarzuty skargi rozpatrywanej przez Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie rolniczy charakter przedmiotowej nieruchomości wynikał tylko z danych z ewidencji gruntów obejmujących grunty objęte wnioskiem rozpoznawanym w niniejszej sprawie. Natomiast postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta P. T., a więc dokumentu powoływanego przez stronę skarżącą w postępowaniu administracyjnym zawierały już inne wskazania dla zagospodarowania tych terenów. Problem w przedmiotowej sprawie sprowadzał się do tego, że oceny tych dokumentów i ustaleń faktycznych dokonał w niniejszej sprawie nie organ administracji, ale Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stwierdzić trzeba, iż taka sytuacja nie jest dopuszczalna, bowiem w sprawie w jakiej orzeczenie oparte jest na rozstrzygnięciu będącym uznaniem administracyjnym Sąd nie może zastępować organów administracji w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i ustaleniach faktycznych będących podstawą oceny, a następnie orzekania organu. Nie sposób w tych warunkach odmówić zasadności zarzutom kasacji, iż w zaskarżonym wyroku nie dokonano oceny postępowania administracyjnego pod kątem dopełnienia przez organ administracji wymogów o jakich mowa w art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji winien był dokonać oceny, czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyważenia w tej konkretnej sprawie, interesu społecznego i słusznego interesu strony. Do interesu społecznego należy się przy tym odwoływać zarówno przy uwzględnieniu rozwiązań ustawowych, jak i przy rozważeniu realiów i to wszystkich konkretnej sprawy. Zasadność zarzutów procesowych kasacji, a dotyczących dokonania ustaleń faktycznych w sprawie czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 1a ust 1 w związku z ust. 6 oraz w związku z art. 1 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 167 poz. 1758 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonego postanowienia przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych. Wobec usprawiedliwionych w zarzutów skargi kasacyjnej zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny o kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.