II GSK 249/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1776/08 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1776/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że A. K. wnioskiem z dnia 11 lutego 2008 r. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o powołanie go na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w S.. Do wniosku dołączył m. in. odpis dyplomu ukończenia w dniu 17 marca 2005 r. wyższych studiów na kierunku administracja na Wydziale Ekonomicznym Politechniki Radomskiej, dokumentujący uzyskanie tytułu licencjata, odpis świadectwa zdania w dniu 12 kwietnia i 17 maja 2001 r. egzaminu komorniczego, odpis powołania na stanowisko asesora komorniczego z dnia 21 sierpnia 2002 r. oraz świadectwo pracy z dnia 22 grudnia 2003 r. dokumentujące pracę na stanowisku asesora komorniczego w okresie od 1 września 2002 r. do 25 października 2003 r. Rada Izby Komorniczej w L. uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. odmówiła rekomendowania A. K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. wskazując, że nie spełnia on warunków formalnych określonych w art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.), ponieważ nie pracował w charakterze asesora komorniczego co najmniej dwa lata. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, odmówił powołania skarżącego na wskazane wyżej stanowisko. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący nie spełnia warunków wskazanych w art. 10 ust. 1 pkt 6 i 10 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji - nie posiada wyższego wykształcenia prawniczego oraz dwuletniego stażu pracy na stanowisku asesora - i w związku z tym nie może zostać powołany na stanowisko komornika sądowego. Minister Sprawiedliwości wskazał na art. 101 ww. ustawy wyjaśniając, że jest on przepisem przejściowym dotyczącym osób, które rozpoczęły praktykę komorniczą przed dniem wejścia w życie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Przepis ten miał na celu umożliwienie praktykantom dostosowania się do nowej sytuacji, w której kandydatom na stanowisko komornika postawiono m. in. obowiązek odbycia aplikacji komorniczej oraz legitymowania się wyższym wykształceniem prawniczym lub administracyjnym. Praktykanci mogli zdać egzamin komorniczy, a następnie po uzupełnieniu kwalifikacji ubiegać się o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 112, poz. 769 ze zm., zwaną dalej także ustawą nowelizującą), zmieniono m.in. przepisy określające wymogi, które musi spełniać kandydat na stanowisko komornika. Obecnie art. 10 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nakłada na kandydata obowiązek legitymowania się wykształceniem prawniczym oraz dwuletnią asesurą. Organ stwierdził, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 101 ww. ustawy byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, ponieważ stawiałoby w uprzywilejowanej sytuacji osoby odbywające w przeszłości praktykę komorniczą w stosunku do osób spełniających obecnie wysokie wymogi kwalifikacyjne niezbędne do zatrudnienia na stanowisku komornika i stale zdobywających odpowiednie doświadczenie zawodowe w pracy asesora komorniczego. Oddalając skargę A. K. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyjaśnił, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji osoby, które rozpoczęły praktykę komorniczą przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 29 listopada 1997 r.), a które nie spełniają wymagań określonych w art. 10 ust. 1 pkt 3 mogą kontynuować szkolenie, a po jego ukończeniu przystąpić do egzaminu komorniczego. Osoby te, zgodnie z art. 101 ust. 2, mogą być zatrudnione na stanowisku komornika po uzupełnieniu kwalifikacji, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy. W dniu 28 grudnia 2007 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, ustanawiająca obowiązek ukończenia wyższych studiów prawniczych i uzyskania tytułu magistra prawa (art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji). Zmianie art. 10 nie towarzyszyła zmiana przepisów przejściowych w obowiązującej ustawie. Ustawa nowelizująca również nie ustanowiła żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmienionego warunku powołania na stanowisko komornika. W ocenie Sądu możliwość, którą stworzył art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji odnosi się zatem do stanu sprzed zmiany art. 10 ust. 1 ustawą nowelizującą. Zmieniona treść art. 10 ust. 1 pkt 3 powoduje, że skarżący w dacie złożenia wniosku o powołanie go na stanowisko komornika powinien był wykazać się wykształceniem wymaganym obowiązującym prawem (wyższym prawniczym z tytułem magistra). Sąd podkreślił, że z treści art. 101 ust. 1 nie wynika możliwość zwolnienia go z tego obowiązku. Ponadto Sąd wskazał, że skarżący nie wykazał co najmniej dwuletniego okresu pracy w charakterze asesora komorniczego (art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji). Skarżący udokumentował wykonywanie pracy na wskazanym stanowisku w Kancelarii Komornika przy Sądzie Rejonowym w S. Rewir I jedynie od 1 września 2002 r. do 25 października 2003 r., a więc w okresie znacznie krótszym od wymaganego minimum. Zdaniem Sądu, nietrafny jest argument skarżącego, że warunek dwuletniej asesury nie ma do niego zastosowania z uwagi na art. 12 ust. 2 zd. 1 ustawy nowelizującej, bowiem wskazany przepis normuje wyłącznie sytuację osób, które w dacie wejścia w życie tej ustawy zajmowały stanowisko asesora komorniczego. Powyższe wynika wprost z brzmienia art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, zgodnie z którym z dniem jej wejścia w życie dotychczasowi asesorzy komorniczy stają się asesorami w rozumieniu tej ustawy. Nie jest sporne, że skarżący w dacie wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (28 grudnia 2007 r.) nie był asesorem - jego praca na tym stanowisku zakończyła się w październiku 2003 r. Sąd I instancji uznał, że zastosowanie do niego powyższego przepisu byłoby zatem nieuzasadnione. A. K. zaskarżył w całości powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie powyższego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1. art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji poprzez: a) błędną jego wykładnię, tj. uznanie, że przepis ten obowiązywał jedynie do dnia 28 grudnia 2007 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (ustawa nowelizująca), podczas gdy powyższa regulacja nadal obowiązuje, co skutkowało stwierdzeniem, że skarżący nie spełnia wymogów powołania na stanowisko komornika sądowego, określonych w art. 10 aktualnie obowiązującej ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Tymczasem skarżący powinien być uznany za osobę, która może ubiegać się o powołanie na stanowisko komornika sądowego, bowiem uzupełnił on wymagane kwalifikacje i pod rządem przepisów dotychczasowych (przed ww. nowelizacją) spełniał wymagania stawiane kandydatom na to stanowisko; b) jego niezastosowanie, pomimo że skarżący, który uzupełnił kwalifikacje wymagane przez przepisy dotychczasowe (tj. ustawę o komornikach sądowych i egzekucji przed wejściem w życie ustawy nowelizującej), a więc ma ukończone wyższe studia administracyjne, praktykę komorniczą i zdany egzamin komorniczy, powinien być uznany za osobę, która może ubiegać się o powołanie na stanowisko komornika sądowego; 2. art. 12 ust. 2 i 3 ustawy nowelizującej poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten normuje wyłącznie sytuację osób, które w dacie wejścia w życie tej ustawy zajmowały stanowisko asesora komorniczego, podczas gdy z jego treści powyższe w żaden sposób nie wynika. Ponadto nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis należy interpretować w ten sposób, że dotyczy on wszystkich osób będących asesorami komorniczymi przed wejściem w życie tej ustawy, a tym samym należy uznać, że w stosunku do skarżącego zastosowanie znajduje art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy w brzmieniu dotychczasowym, tj. stawiającym wymóg posiadania przez kandydata na stanowisko komornika wyższego wykształcenia prawniczego lub administracyjnego; 3. art. 2 Konstytucji RP - jednej z podstawowych zasad państwa prawa - pewności obywatela co do prawa i ochrony praw słusznie nabytych, tj. nabytych przez skarżącego uprawnień do powołania na stanowisko komornika sądowego, poprzez odmowę powołania go na to stanowisko, pomimo spełnienia wszelkich wymogów stawianych przez ustawę o komornikach sądowych i egzekucji przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że spełnia warunki powołania na stanowisko komornika sądowego, ponieważ w oparciu o art. 101 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji uzupełnił kwalifikacje, o jakich mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 w jego pierwotnym brzmieniu, i złożył egzamin komorniczy, o którym mowa w art. 101 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem skarżącego, art. 101 ust. 1 i 2 ww. ustawy obowiązuje do czasu jego uchylenia, a nie - jak uznał Sąd I instancji - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (28 grudnia 2007 r.), a zatem mógł znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem strony, obecne kryteria powoływania na stanowisko komornika sądowego odnoszą się do naboru kandydatów po wejściu w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Przemawia za tym brak przepisów przejściowych dla kandydatów z wykształceniem administracyjnym, nakazujących uzupełnienie wykształcenia prawniczego oraz przepracowanie w charakterze asesora komorniczego okresu dwóch lat oraz regulujących okresy przejściowe na uzupełnienie tych wymogów. Pominięcie przez przepisy przejściowe ustawy osób, które miały ukończone wyższe studia prawnicze lub administracyjne, ukończoną praktykę komorniczą i zdany egzamin komorniczy w trybie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji świadczy o tym, że zostały one uznane za osoby, które mogą ubiegać się także obecnie o powołanie na stanowiska komornika sądowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że osoby te pod rządem dotychczasowych przepisów spełniały wymagania stawiane kandydatom na stanowisko komornika, a zatem na podstawie tych przepisów nabyły prawo do ubiegania się o to stanowisko. Zdaniem skarżącego, pozbawienie ich tego prawa godzi w zasadę praw słusznie nabytych. Skarżący zauważył, że art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie rozstrzyga czy dotyczy wyłącznie asesorów zatrudnionych w czasie wejścia w życie znowelizowanej ustawy, czy także asesorów zatrudnionych kiedykolwiek wcześniej i bez względu na to przez jaki okres. Nie rozstrzyga też o wymogu uzupełnienia studiów prawniczych i przepracowania w charakterze asesora okresu dwóch lat warunkujących ubieganie się w przyszłości o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Wymaga jedynie posiadania wykształcenia administracyjnego, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 sprzed nowelizacji. Wobec powyższego art. 12 ust. 2 należy interpretować w ten sposób, że dotyczy on wszystkich osób będących asesorami komorniczymi przed wejściem w życie ustawy, a tym samym na podstawie jego ust. 3 należy uznać, że w stosunku do skarżącego stosuje się art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestia podlegająca rozważeniu w niniejszej sprawie dotyczy wyjaśnienia wymogów, które powinna spełniać osoba ubiegająca się o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Wymogi te zostały wskazane w art. 10 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.), która weszła w życie dnia 30 listopada 1997 r. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu komornikiem sądowym może być ten, kto ukończył wyższe studia prawnicze lub administracyjne (pkt 3), odbył aplikację komorniczą (pkt 4) oraz złożył egzamin komorniczy (pkt 5). Pozostałe wymagania wymienione w tym przepisie nie są przedmiotem rozważań w rozpatrywanej sprawie. W ustawie o komornikach sądowych i egzekucji zawarto również przepisy przejściowe, w tym art. 101 regulujący sytuację osób, które rozpoczęły praktykę komorniczą przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie spełniały wymagania określonego w art. 10 ust. 1 pkt 3, a dotyczącego ukończenia wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych. Osobom takim umożliwiono kontynuowanie szkolenia, a po jego ukończeniu zagwarantowano możliwość przystąpienia do egzaminu komorniczego. Osoby takie mogły być zatrudnione na stanowisku komornika po uzupełnieniu wymogu wykształcenia z art. 10 ust. 1 pkt 3. W czasie obowiązywania przedstawionego wyżej stanu prawnego A. K. zdał egzamin komorniczy (w dniach 12 kwietnia i 17 maja 2001 r.), a następnie (21 sierpnia 2002 r.) został powołany na stanowisko asesora komorniczego, na którym pracował od 1 września 2002 r. do 25 października 2003 r. W dniu 17 marca 2005 r. uzyskał również tytuł licencjata na kierunku administracja na Wydziale Ekonomicznym Politechniki Radomskiej. W dniu 28 grudnia 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 112, poz. 769 ze zm.), którą zmieniono treść art. 10. ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Jako przesłankę powołania na stanowisko komornika pozostawiono warunek odbycia aplikacji komorniczej (pkt 8) oraz złożenie egzaminu komorniczego (pkt 9). W punkcie 6 zawarto jednak wymóg ukończenia wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskania tytułu magistra prawa lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej oraz - w punkcie 10 - wymóg stażu pracy w charakterze asesora komorniczego co najmniej 2 lata. Po wejściu w życie wskazanej wyżej ustawy nowelizującej, w dniu 11 lutego 2008 r. A. K. złożył wniosek o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Problem w sprawie sprowadza się zatem do kwestii czy skarżący w momencie złożenia wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego spełniał ustawowe wymagania niezbędne do powołania go na to stanowisko. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawidłowo stwierdził, że skarżący takich wymogów nie spełnia. Nie może bowiem wykazać się wyższym wykształceniem prawniczym, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 pkt 6 znowelizowanej ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, jak również dwuletnim stażem pracy na stanowisku asesora komorniczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji poprzez uznanie, że przepis ten obowiązywał jedynie do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 24 maja 2007 r., tj. do dnia 28 grudnia 2007 r. Przepis art. 101 jest przepisem przejściowym, należącym do prawa międzyczasowego, zwanego również prawem intertemporalnym, stanowiącym zespół reguł określających zakres i czas obowiązywania (stosowania) przepisów prawnych uchylonych przez nowy akt normatywny. Przepis art. 101 dotyczy zatem stosunków prawnych powstałych przed uchyleniem przepisów dotychczas obowiązujących, a niezakończonych po wejściu w życie nowej regulacji. W "nowym" prawie nie przekreśla się praw nabytych wcześniej, a więc okresu pracy na stanowisku asesora komorniczego czy zdanego egzaminu komorniczego. W okresie kiedy skarżący złożył wniosek o powołanie na stanowisko komornika sądowego obowiązywało już jednak "nowe" prawo, a w konsekwencji nowe wymagania dotyczące powołania na to stanowisko. Nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, że skoro art. 101 nie został uchylony, to nadal obowiązuje. Przepisy przejściowe nie podlegają bowiem uchyleniu, ponieważ regulują niezakończone stosunki prawne, powstałe w czasie obowiązywania "starego" prawa. Skarżący - co jest bezsporne - uzupełnił kwalifikacje wymagane pod rządem przepisów obowiązujących przed nowelizacją art. 10 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji i wówczas spełniał wymagania stawiane kandydatom na stanowisko komornika, lecz nie złożył wniosku o powołanie, natomiast wniosek złożył po zmianie art. 10 ust. 1, lecz wówczas już takich wymogów nie spełniał. Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia zasady pewności obywatela co do prawa i ochrony praw nabytych, ujęty w skardze kasacyjnej jako naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Skarżący przed zmianą przepisów nie został powołany na stanowisko komornika sądowego, dlatego też nie znajduje do niego zastosowania art. 99 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, zgodnie z którym komornicy zatrudnieni w dniu wejścia w życie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji stają się z tym dniem komornikami w rozumieniu tej ustawy. Ponadto do sytuacji skarżącego nie można zastosować art. 12 ust. 2 i 3 ustawy nowelizującej, stosownie do którego z dniem jej wejścia w życie dotychczasowi asesorzy komorniczy stają się asesorami w rozumieniu tej ustawy i w stosunku do nich stosuje się art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w brzmieniu sprzed nowelizacji. W przepisie tym mowa o osobach, które w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. 28 grudnia 2007 r., były asesorami komorniczymi, natomiast A. K. na stanowisku tym pracował od 1 września 2002 r. do 25 października 2003 r. Tym samym nie znajdują do niego zastosowania wymogi przewidziane w przepisach dotychczasowych, lecz nowa regulacja przewidująca wymóg wykazania się wyższym wykształceniem prawniczym oraz dwuletnim stażem na stanowisku asesora komorniczego. W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawidłowo ocenił jako zgodną z prawem decyzję Ministra Sprawiedliwości o odmowie powołania skarżącego na wnioskowane stanowisko, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.