IV SAB/Po 18/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 06 listopada 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi J. L. na bezczynność Rektora Uniwersytetu im. A. M. w P. w przedmiocie niewydania decyzji 1. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu im. A.M. w P. do wydania aktu będącego wynikiem rozpoznania odwołania od decyzji Prodziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu im. A.M. w P. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności 2. zasądza na rzecz adwokata E. D. – M. od Rektora Uniwersytetu im. A.M. w P. wynagrodzenie w kwocie 240 ( dwieście czterdzieści )zł podwyższone o kwotę 52,80 ( pięćdziesiąt dwa i 80/100 ) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie 292,80 ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100 ) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. /-/B.Popowska /-/M.Dybowski /-/I.Kucznerowicz Decyzją Prodziekana Wydziału Prawa i Administracji [...]z dnia [...] r. skreślono z listy studentów J. L.. W uzasadnieniu wskazano, iż nie uzyskał wymaganej liczby punktów do zaliczenia IV roku prawa albowiem na 8 zdeklarowanych przedmiotów zdał tylko 2. W dniu [...] r. (data na prezentacie organu) skarżący wystąpił do Prodziekana z prośbą o zmianę decyzji ze względu na zaistniałe nowe okoliczności faktyczne sprawy, które mają decydujący wpływ na jej przebieg. Wniosek sprowadzał się do prośby o uznanie przepisanych ćwiczeń z prawa cywilnego. Pismem z dnia [...] r. Prodziekan w odpowiedzi na pismo J. L. wskazał, iż skarżącemu od powyższej decyzji przysługiwało odwołanie ale on z tego prawa nie skorzystał oraz że w związku z powyższym decyzja ta stała się ostateczna. Ponadto organ przesądził, iż pismo z dnia [...] r. nie jest odwołaniem, lecz wnioskiem o uwzględnienie dodatkowego faktu, który istniał w dniu wydania decyzji, ale na który J. L. powołał się dopiero w piśmie z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. J. L. zwrócił się do Prodziekana Zaocznych Studiów Prawa o umożliwienie mu wznowienia studiów i przyjęcie go w poczet studentów, ewentualnie o wpisanie na kolejny rok studiów lub zastosowanie innych wariantów umożliwiających kontynuowanie nauki w roku akademickim 2007/2008. W odpowiedzi na to pismo Prodziekan Wydziału Prawa i Administracji [...] odmówił wyrażenia zgody na wznowienie studiów przez J. L. z powodu zbyt późnego złożenia wniosku w tej sprawie. Pismem z dnia [...] r. J. L. wezwał Rektora do usunięci naruszenia prawa polegającego na nie rozpoznaniu jego odwołania od decyzji z dnia [...] r. wnosząc o usunięcie "licznych przykładów bezczynności(milczenia) i arogancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż wszystkie uchybienia powodują przewlekłość postępowania co stanowi naruszenie art. 35 kpa oraz art. 45 Konstytucji i art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284). Pismem z dnia [...] r. o podobnej treści jak wystąpienie do Rektora J. L. zwrócił się również do Dziekana Wydziału Prawa i Administracji [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo Dziekan poinformował skarżącego, że sprawa ponownego przyjęcia na listę studentów Wydziału Prawa i Administracji w bieżącym roku akademickim została rozstrzygnięta decyzją Prorektora [...] w trybie odwoławczym. Pismem z dnia [...] r. J.L. w ślad za poprzednim pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Rektora [...] o zmianę decyzji z dnia [...] r. proponując następujące rozwiązania. - w przypadku wniesienia odwołania, które dotyczy żądań strony nie rozstrzygniętych w I instancji, organ winien je (odwołanie) traktować jako żądanie uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 § 1 kpa. Bowiem brak w decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia- pozytywnego bądź negatywnego - odnośnie do niektórych żądań strony daje - stosownie do art. 111 § 1 kpa - podstawę do żądania uzupełnienia decyzji. Organ odwoławczy zaś, któremu przedstawiono odwołanie powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony. W razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 kpa), a w razie oświadczenia, że chodzi o uzupełnienie decyzji organu I instancji - umorzyć postępowanie odwoławcze - stosownie do treści art. 207 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym od decyzji rektora wydanej w pierwszej instancji będzie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Możliwość ta przewidziana jest także w art. 138 § 2 kpa, będąc wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. - kodeks postępowania administracyjnego zawiera możliwość uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 i 155 kpa. Zawiera także przepis art. 163 kpa przewidujący możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Chodzi tu o przepisy prawa materialnego. Taki przepis szczególny stanowi właśnie art. 70 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, który przewiduje możliwość uchylenia decyzji sprzecznej z ustawą. Jest to samoistne uprawnienie rektora, które nie wymaga do jego zastosowania złożenia odwołania przez uprawnioną stronę tego postępowania. Pismem z dnia [...] r. adresowanym do Prorektora [...] J. L. ponownie wskazał, iż jego pismo z dnia [...] r. jest odwołaniem oraz zwrócił się z prośbą o uznanie przepisanej z indeksu Uniwersytetu W. oceny z ćwiczeń z prawa cywilnego. W uzasadnieniu pisma powołując się na art. 7, 77 kpa oraz na orzecznictwo wskazał, iż organ obowiązany jest rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pismem z dnia [...] r., skarżący ponownie zwrócił się do Rektora [...] o zmianę decyzji z dnia [...] r. powtarzając argumenty zawarte w piśmie z dnia [...] r. W dniu [...] r. J. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu im. [...] w P. wskazując, iż organ administracyjny pozostaje w zwłoce w załatwieniu jego sprawy. Skarżący wyjaśnił również, iż uchybienia organu powodują przewlekłość postępowania, co stanowi naruszenie art. 35 kpa oraz art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Ponadto skarżący podniósł, iż celem skargi jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej w sprawie wszczętej żądaniem strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzut bezczynności nie znajduje uzasadnienia w istniejącym stanie faktycznym. Zdaniem organu Skarżący nie odwołał się od decyzji z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik poparł w całości skargę swojego mandanta i wniósł o zobowiązanie prorektora Uniwersytetu im. [...] do wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wskazano, iż do dnia dzisiejszego nie rozstrzygnięto jego odwołania od decyzji z dnia [...] r. W piśmie tym zwrócono również uwagę, iż stosownie do art. 35 § 3 załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej Ppsa), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż nadesłana wraz z aktami kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Prodziekana Wydziału Prawa i Administracji [...] z dnia [...] r. jest nieczytelna. Wprawdzie w spisie akt na pozycji 2 umieszczono wzmiankę o doręczeniu decyzji w dniu [...] r. to jednakże nie pozwala na jednoznaczne ustalenie daty doręczenia decyzji z dnia [...] r. Powyższe w świetle zestawienia daty wydania decyzji i złożenia pisma z dnia [...] r. (tj. w dniu [...] r.) nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, iż pismo z dnia [...] r. zostało złożone w terminie do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W niniejszej sprawie przyjmując nawet, iż decyzja została doręczona skarżącemu w dniu jej wydania tj. w dniu [...] r. to termin do wniesienia odwołania upływał z dniem [...] r. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż pismo skarżącego z dnia [...] r. zostało złożone w terminie do wniesienia odwołania. W sytuacji w której stronie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, pismo ze wskazaniem konkretnie oznaczonej decyzji i złożone w terminie do wniesienia odwołania, należy traktować jako ten środek odwoławczy. W przedmiotowej sprawie organ, pomimo złożenia pisma w terminie do wniesienia odwołania, nie wyjaśniając charakteru tego pisma, potraktował je jako "wniosek o uwzględnienie dodatkowego faktu". Potraktowanie pisma jako "wniosku o uwzględnienie dodatkowego faktu" bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 kpa. Obowiązkiem organu administracji w przypadku powzięcia wątpliwości co do treści pisma i żądania strony było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalić, czy domniemana treść pisma jest zgodna z rzeczywistą wolą i intencją strony, informując jednocześnie w sposób należyty i wyczerpujący o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Także obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości (wyr. NSA z dnia 26 listopada 1999 r, l SA/Łd 1592/97, LEX nr 40547). Natomiast w myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego zasady ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien doznać uszczerbku obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się do niego działania organów są prawidłowe i odpowiadające prawu. Z zasady informowania wywiedziono wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, w tym obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., l SA 2188/00). Ponadto zauważyć należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 kpa, jest jego odformalizowanie postępowania, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli tytuł pisma lub żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że prowadzi do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 roku, sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Skoro organ uznał, że jest to "wniosek o uwzględnienie dodatkowego faktu", powinien wyjaśnić, co go do tego skłoniło i dlaczego pisma złożonego w terminie do wniesienia odwołania nie potraktowano jako środka odwoławczego. Na podstawie zgromadzonych w toku postępowania akt administracyjnych m.in. licznych pism skarżącego, zgłoszonym w tych pismach jak i skardze zarzucie nie rozpoznania odwołania oraz fakcie złożenia pisma z dnia [...] r. w terminie do wniesienia odwołania Sąd uznał, iż ww. pismo skarżącego stanowi w istocie odwołanie od decyzji z dnia [...] r., a organ II instancji nie rozpoznając do dnia orzekania przez Sąd powyższego odwołania, złożonego w dniu [...] r., pozostaje w zwłoce w jego rozpoznaniu. Zgodnie z art. 149 Ppsa Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Skoro więc organ II instancji nie zareagował na złożone przez skarżącego odwołanie, to pozostaje on w bezczynności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 Ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 Ppsa w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 19 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm). /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska JH