II GSK 574/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Jan Bała Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2733/08 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w L. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń o pomocy de minimis 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od P. Spółki z o.o. w L. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2733/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "P" spółki z o.o. z L. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. "P." spółka z o.o. z L. zwróciła się do Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON) o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis w kwocie [...] zł. Wniosek zawierał m.in. kopię faktur VAT, umowy o dzieło oraz wyciągi z konta bankowego zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (dalej: zfron). Prezes PFRON postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., odmówił wydania zaświadczenia. Organ stwierdził, że przedstawione przez stronę wyciągi bankowe wskazują na dokonanie przelewów z konta zfron na rachunek bieżący firmy. Dokumentacja będąca dowodem poniesienia wydatku wskazuje, że powyższy sposób wydatkowania środków zfron jest niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1999 r., Nr 3, poz. 22 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 31 grudnia 1998 r.), gdyż pracodawca chcąc pokryć wydatek ze środków zfron powinien uczynić to bezpośrednio, dokonując przelewu z konta zfron na rachunek kontrahenta lub pobierając z tego konta gotówkę i rozliczając się bezpośrednio z kontrahentem. "P." spółka z o.o. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji podzielił stanowisko Prezesa PFRON, że firma dokonała zakupów ze środków z konta obrotowego, nie zaś ze środków zgromadzonych na rachunku bankowym zfron. Zakupy te nie zostały dokonane z przeznaczeniem na realizację indywidualnego programu rehabilitacji, a rekompensowanie z rachunku zfron wydatków sfinansowanych wcześniej z innego konta pracodawcy jest niezgodne z przepisami rozporządzenia z dnia 31 grudnia 1998 r. Możliwość takiego sposobu finansowania zakupów na realizację indywidualnego programu rehabilitacji nie została również przewidziana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej (Dz. U. Nr 76, poz. 496 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 26 kwietnia 2007 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), podkreślił, że w rozporządzeniu z dnia 26 kwietnia 2007 r. nie określono trybu dysponowania środkami z zfron na wskazane w tym rozporządzeniu cele. Przepisy tego rozporządzenia nie zawierają dyspozycji, że środki z zfron muszą być wydatkowane bezpośrednio z tego konta (rachunku bankowego) na określony cel. Natomiast z rozporządzenia z dnia 31 grudnia 1998 r. wynika jedynie, że środki na wskazane w nim rodzaje wydatków pochodzą z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Również ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji), stanowi w tym zakresie wyłącznie o przeznaczeniu środków zgromadzonych w funduszu i konsekwencjach niezgodnego z tym przeznaczeniem rozdysponowania pieniędzy. Wobec powyższego, zdaniem WSA, nie istnieje regulacja wprost zakazująca pokrywania wydatków na określony w rozporządzeniu cel, pierwotnie z bieżącego rachunku bankowego, a następnie z zfron. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie przedstawił w sposób pełny stanu faktycznego. Ponadto nie wskazał argumentów spółki podniesione w zażaleniu oraz zarzutów tam przedstawionych i nie dokonał oceny dokumentów złożonych przez skarżącą w toku postępowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej, kierując się błędną wykładnią przepisów prawa materialnego odstąpił od ustalenia, czy wszystkie wydatki wskazane we wnioskach spółki nie dotyczą celu określonego w § 3 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2007 r. oraz, czy we wszystkich tych przypadkach skarżąca pokryła wydatek ze środków nie będących środkami publicznymi, których to nie dotyczą reguły pomocy publicznej. WSA podniósł, że organ II instancji wprawdzie zauważył, że zaświadczenie o pomocy de minimis wydaje się w przypadku przeznaczenia pomocy na indywidualny program rehabilitacyjny, natomiast zakupy strony nie zostały dokonane z takim przeznaczeniem, jednak nie wskazał które wydatki i na jakie kwoty z tego powodu zakwestionował. Zdaniem Sądu, stanowisko organu w tym zakresie, chociaż właściwe, wymaga uzupełnienia. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że materiały zakupione "w terminach wcześniejszych" i przyjęte do magazynu jako zapas bez konkretnego przeznaczenia, a następnie po pewnym czasie, nawet kilku latach pobrane z magazynu spółki i sfinansowane przez nią z zfron, nie mogły stanowić o zakwalifikowaniu takiego wydatku jako pomocy de minimis, z dwóch powodów. Po pierwsze zapłata za ten towar nastąpiła w momencie realizacji faktury (a więc nawet kilka lat wcześniej), co w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2007 r. oraz ustalenia daty udzielenia pomocy de minimis ma istotne znaczenie. Po drugie towar ten nie był zakupiony z przeznaczeniem, o którym mowa w przepisach wspomnianego rozporządzenia. Sąd podniósł, że organ nie przeanalizował złożonych przez spółkę dokumentów dotyczących tzw. przesunięć środków finansowych między rachunkiem prowadzonym na potrzeby zfron a rachunkiem bieżącym. Tymczasem dopiero ocena tych dokumentów umożliwi ustalenie, czy (i które) wydatki wskazane przez skarżącą pokryto ze środków publicznych i z prawidłowym przeznaczeniem. Zdaniem WSA, nie można z góry założyć, że w każdym przypadku gdy przedsiębiorca dokonuje wydatku nie bezpośrednio z rachunku prowadzonego na potrzeby zfron brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. W sytuacji gdy pokrycie wydatku z konta zfron nie budzi wątpliwości (nawet jeżeli nie nastąpiło to bezpośrednio), nie ma podstaw do kwestionowania z tego względu takiego wydatku. W każdej sprawie należay ustalić, czy środki z zfron zostały przeznaczone (wprawdzie nie bezpośrednio) na wydatki wymienione w rozporządzeniu z dnia 26 kwietnia 2007 r. oraz, czy nastąpiło to w terminie 30 dni od dnia dokonania wydatku. W ocenie Sądu za datę dokonania wydatku można uznać tylko datę zapłaty za fakturę. W świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2007 r. należy przyjąć, że uruchomienie środków z konta zfron winno nastąpić właśnie w terminie 30 dni. Wówczas sposób finansowania wydatku nie będzie miał wpływu na ustalenie daty udzielenia pomocy i wydanie przez właściwy organ zaświadczenia o pomocy de minimis. Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ustawy o rehabilitacji, art. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 59, poz. 404 ze zm.), § 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 1998 r. w związku z § 3 i § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2007 r., poprzez przyjęcie, że wcześniejsze przeznaczenie środków z bieżącego rachunku przedsiębiorcy na cel wskazany w § 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 1998 r. i późniejsze przekazanie odpowiedniej kwoty z rachunku zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na rachunek bieżący nie ma wpływu na zakwalifikowanie wydatku jako pomoc de minimis; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 218 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. W uzasadnieniu skarżący organ podniósł między innymi, że zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 2 oraz art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, środki zfron są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Doprecyzowaniem tego przepisu jest § 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 1998 r. Kategoryczne brzmienie obu przepisów wyklucza inne, niż w nich określone przeznaczenie środków funduszu. Fundusz prowadzony jest w formie odrębnego rachunku bankowego, co ma zagwarantować ścisłe powiązanie określonych przychodów z wydatkami na ściśle określone cele. Przy takiej konstrukcji zfron nie ma powodu, dla którego dysponent funduszu miałby pokrywać "wydatki rehabilitacyjne" nie ze środków funduszu ale ze środków własnych, a dopiero następnie przelewał środki zfron na rachunki własne. Minister Pracy i Polityki Społecznej podkreślił, że zamknięty katalog wydatków zfron nie wymienia jako wydatku przelewu środków z konta zfron na konto obrotowe, dotyczy finansowania wydatków, a nie ich "refundacji". Wydatek z konta obrotowego nie spełnia warunków udzielenia pomocy publicznej (nie jest to wydatek ze środków zfron), natomiast wątpliwe jest traktowanie dnia refundacji wydanych środków z konta zfron na konto firmowe - jako dnia dokonania wydatku. Wydatek poniesiony przez spółkę nie został sfinansowany bezpośrednio ze środków zfron, a przekazanie środków zfron na rachunek własny spółki, nie było bezpośrednią zapłatą za towar i przez to nie było zgodne z rozporządzeniem z dnia 31 grudnia 1998 r. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że termin określony w § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2007r. nie jest opatrzony negatywną sankcją dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa materialnego. Dodatkowo zgodnie z art. 217 i 218 k.p.a. nie można w ramach tego postępowania rozstrzygać innych kwestii materialnoprawnych, niż skutki w zakresie praw i obowiązków związanych z uchybieniem terminu. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący organ wskazał, że obowiązek wydania zaświadczenia należy ściśle wiązać z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub posiadaniem innych danych, na podstawie których może dojść do wydania takiego dokumentu. Przepisy nie dają prawa do konstruowania treści zaświadczenia w oparciu o jakiekolwiek inne dane, nie mające odzwierciedlenia w dokumentach pozostających w dyspozycji organu W odpowiedzi na skargę kasacyjną "P." sp. z o.o. w L. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że jest ona zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Strona wnosząca skargę kasacyjną w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ustawy o rehabilitacji, art. 5 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, § 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 1998 r. w związku z § 3 i § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2007 r., poprzez przyjęcie, że wcześniejsze przeznaczenie środków z bieżącego rachunku przedsiębiorcy na cel wskazany w § 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 1998 r. i późniejsze przekazanie odpowiedniej kwoty z rachunku zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na rachunek bieżący nie ma wpływu na zakwalifikowanie wydatku jako pomoc de minimis. Istota problemu sprowadza się zatem do tego, czy wydatek zakładu pracy chronionej na określony prawem cel, którego finansowanie może stanowić podstawę do uznania pomocy jako pomocy de minimis , musi zostać poniesiony bezpośrednio z rachunku zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunku takiego, wbrew twierdzeniom skarżącego organu, nie można wyprowadzić z wykładni gramatycznej art. 33 ustawy o rehabilitacji. W myśl art. 33 ust. 1 ustawy o rehabilitacji prowadzący zakład pracy chronionej tworzy zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych, zwany "funduszem rehabilitacji". Środki z funduszu rehabilitacji przeznaczane są na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków (art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji). Przytoczone unormowania wskazują cel, na jaki środki mogą być przeznaczane, nie dotyczą natomiast ani sposobu przekazywania tych środków, ani wykazywania dokonywania wydatków z funduszu rehabilitacji. Problematyka dotycząca funduszu rehabilitacji została bardziej szczegółowo uregulowana w rozporządzeniu z dnia 31 grudnia 1998 r., wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji. W myśl § 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 1998 r., środki funduszu rehabilitacji przeznaczone są na wskazane w tym przepisie rodzaje wydatków, w tym na zakup, modernizację oraz dostosowanie maszyn i urządzeń do indywidualnych potrzeb wynikających z psychofizycznych możliwości osób niepełnosprawnych (§ 2 pkt 3 lit. a). Wskazanie źródeł środków, z których tworzony jest fundusz rehabilitacji (art. 33 ust. 2 ustawy o rehabilitacji) oraz określenie celu, na jaki przeznaczane są środki funduszu (art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji i § 2 rozporządzenia z 31 grudnia 1998 r.), przemawiają za przyjęciem, że fundusz ten jest funduszem celowym. W związku z tym za trafne należy uznać stanowisko skarżącego organu, że musi zachodzić ścisłe powiązanie określonych przychodów z wydatkami na ściśle określone cele. Ponadto nałożenie na pracodawcę prowadzącego zakład pracy chronionej obowiązku prowadzenia ewidencji środków funduszu rehabilitacji a także rachunku bankowego tego funduszu (art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji), prowadzi do wniosku, że omawiany fundusz jest wydzielonym organizacyjno – prawnie zasobem pieniężnym. Niewątpliwie celem prowadzenia wspomnianej ewidencji oraz rachunku bankowego jest przejrzystość przeznaczania środków funduszu na cele określone przepisami prawa i "czytelność" gospodarowania tymi środkami. Przytoczone unormowania nie uzasadniają jednak poglądu, że powiązanie wydatków na prawem przewidziane cele ze środkami funduszu rehabilitacji jest możliwe wyłącznie w razie dokonania wydatku przez zapłatę bezpośrednio z rachunku tego funduszu. Wymóg wykazywania "wydatków rehabilitacyjnych" dowodem dokonania przelewu bezpośrednio z rachunku bankowego funduszu rehabilitacji nie znajduje oparcia w obowiązującym porządku prawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, finansowanie zakupu, którego cel odpowiada prawu, z rachunku innego niż zfron, na który następnie zostają przelane środki z funduszu rehabilitacji nie oznacza braku powiązania wydatku celowego ze środkami tego funduszu. W takim wypadku nie można także uznać, że wspomniany sposób zapłaty wyłącza przyjęcie, iż cel poniesienia wydatku nie został osiągnięty środkami z określonych przychodów – środkami zgromadzonymi w ramach funduszu rehabilitacji. Innymi słowy w sytuacji, gdy finansowanie "wydatków rehabilitacyjnych", które co do zasady powinno następować bezpośrednio ze środków funduszu rehabilitacji, odbywa się w ten sposób, że najpierw wydatki te pokrywane są ze środków zgromadzonych na innym rachunku pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, a następnie odpowiednia kwota przelewana jest z rachunku bankowego funduszu rehabilitacji, nie można wykluczyć powiązania celu wydatku ze środkami funduszu rehabilitacji. Wykazanie istnienia wspomnianego powiązania należeć będzie do podmiotu ubiegającego się o wydanie zaświadczenia o uznaniu pomocy jako pomocy de minimis. Podkreślenia wymaga, że także rozporządzenie z dnia 26 kwietnia 2007 r., wydane na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, nie przewiduje obowiązku wykazania przez pracodawcę prowadzącego zakład pracy chronionej finansowania "wydatków rehabilitacyjnych" bezpośrednio z funduszu rehabilitacji. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2007 r. pomoc w ramach pomocy de minimis może być udzielana, jeżeli są spełnione łącznie warunki określone w rozporządzeniu. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2007 r. jednym z warunków jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przez wymieniony w tym przepisie organ. W celu uzyskania zaświadczenia, stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 207 r., przedsiębiorca przedstawia informację o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od dnia jego dokonania. Występując o wydanie zaświadczenia, przedsiębiorca przedstawia wymienione w § 5 ust. 3 pkt 1–3 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2007 r. zaświadczenia, informacje i oświadczenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczone regulacje nie uzasadniają przyjęcia, że brak dowodu wydatkowania środków bezpośrednio z rachunku bankowego funduszu rehabilitacji nie pozwala na uznanie, iż wydatek pokryto środkami tego funduszu i w konsekwencji mógłby stanowić przyczynę odmowy wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2007 r. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznał za chybiony zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, wymienionych w skardze kasacyjnej, poprzez przyjęcie, że wcześniejsze przeznaczenie środków z bieżącego rachunku przedsiębiorcy na cel wskazany w § 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 1998 r. i późniejsze przekazanie odpowiedniej kwoty z rachunku funduszu rehabilitacji na rachunek bieżący nie ma wpływu na zakwalifikowanie wydatku jako pomoc de minimis. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretując wspomniane przepisy nie sformułował wniosków w sposób tak kategoryczny jak zarzucił to skarżący organ. Sąd zauważył jedynie, że nie w każdym przypadku, gdy przedsiębiorca dokonuje wydatku nie bezpośrednio z rachunku bankowego środków funduszu rehabilitacji zachodzić będzie podstawa do odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu pomocy za pomoc de minimis. Od okoliczności indywidualnej sprawy będzie bowiem zależało, uznanie czy pokrycie wydatku w istocie nastąpiło ze środków funduszu rehabilitacji. W rozpoznawanej sprawie "P." spółka z o.o., wnosząc o wydanie zaświadczenia o uznaniu pomocy za pomoc de minimis podała, że zakupy dokonane ze środków finansowych z rachunku obrotowego zostały dokonane w terminach wcześniejszych i przyjęte do magazynu jako zapas bez konkretnego przeznaczenia, zaś w okresie realizacji indywidualnego programu rehabilitacyjnego potrzebne materiały zostały pobrane z magazynu, a ich wartość pokryto z rachunku funduszu rehabilitacji. Sąd I instancji słusznie uznał, że w takiej sytuacji nie ma podstaw do zakwalifikowania takiego wydatku jako pomocy de minimis. Znaczny upływ czasu od chwili dokonania wydatku ze środków finansowych zgromadzonych na rachunku obrotowym jak również okoliczność, że towar nie był zakupiony z przeznaczeniem na cele, o których mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2007 r. wyklucza taką możliwość. Jednocześnie WSA stwierdził, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie przeanalizował złożonych przez spółkę dokumentów dotyczących tzw. przesunięć środków finansowych między jej rachunkiem prowadzonym na potrzeby funduszu rehabilitacji a jej rachunkiem bieżącym. Zdaniem Sądu, dopiero ocena tych dokumentów umożliwi ustalenie, czy i które wydatki wskazane przez spółkę we wnioskach pokryto ze środków publicznych i z prawidłowym przeznaczeniem. Zaniechanie ustaleń w tym zakresie stanowiło, w ocenie Sądu I instancji, naruszenie art. 218 k.p.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną słusznie zakwestionowała przytoczone stanowisko WSA. W tym miejscu zauważyć należy, że do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia mają zastosowanie przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego ("Wydawanie zaświadczeń"). Zgodnie z art. 217 § 2 zaświadczenia wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub określonego stanu prawnego. Mając na uwadze, że zaświadczenie, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2007 r., jest warunkiem koniecznym dla uznania pomocy za pomoc de minimis, należy przyjąć, że zaświadczenie to ma charakter zaświadczenia wymienionego w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej art. 218 k.p.a. nie dostrzegł, że przepis ten nawiązuje do art. 217 k.p.a. i w istocie dotyczy sytuacji, o której mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., czyli gdy żądanie wydania zaświadczenia nie wynika z wyraźnego przepisu prawa. W literaturze podnosi się, że gdy taki przepis istnieje, organ ma obowiązek wydania zaświadczenia bez badania interesu prawnego i niezależnie od tego, czy sam dysponuje potrzebnymi danymi, czy musi się o nie zwrócić. Natomiast gdy strona powołuje się na swój interes prawny, organ winien go zbadać w postępowaniu wyjaśniającym, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. (M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer Polska - Lex 2009 str. 898 i nast.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nawiązanie w treści art. 218 k.p.a. bezpośrednio do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie możliwe jest jedynie w wypadku wydania zaświadczenia na żądanie osoby, która powołuje się na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W rozpoznawanej sprawie, jak już wspomniano, taka sytuacja nie zachodziła, gdyż wydania zaświadczenia o uznaniu pomocy za pomoc de minimis wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Już z tej przyczyny należało przyjąć, że Sąd I instancji niesłusznie zarzucił Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej naruszenie art. 218 k.p.a. Należy zaznaczyć, że w literaturze wyrażany jest także pogląd odmienny, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie co do okoliczności innych, niż interes prawny może być prowadzone w przypadku obu rodzajów zaświadczenie (por. J. Lang, E. Bojanowski, Z. Cieślak Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi LexisNexis 2008, str. 88 i nast.). Jednak nawet przy przyjęciu dopuszczalności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w przypadku zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. stanowisko Sądu I instancji należało uznać za wadliwe. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaświadczenia pełni jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu jego treści. Postępowanie prowadzone jest tylko w koniecznym zakresie i służy potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu, a zatem nie może prowadzić do poszukiwania danych niezbędnych do wydania zaświadczenia. W pojęciu koniecznego postępowania wyjaśniającego nie mieści się dokonywanie ustaleń w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń nie pozwala na uznanie, by w ramach koniecznego postępowania wyjaśniającego mieściło się przeprowadzanie szczegółowej analizy dokumentów dotyczących wcześniejszych zakupów dokonywanych przez skarżącą ze środków bieżących, ustalanie dat wydatkowania środków z funduszu rehabilitacji i określenia celu wydatkowania tych środków. Podkreślenia wymaga, że to na przedsiębiorcy ubiegającym się o wydanie zaświadczenia spoczywa obowiązek przedstawienia informacji o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od jego dokonania (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2007 r.). Mając na uwadze, że wydawanie zaświadczeń zasadniczo opiera się na danych znajdujących się w posiadaniu organu, rzeczą podmiotu ubiegającego się o wydanie zaświadczenia o uznaniu pomocy za pomoc de minimis jest przedstawienie kompletnych informacji, które w sposób niewątpliwy potwierdzałyby wykorzystanie środków funduszu rehabilitacji na cele określone przepisami prawa. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w następujący sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecając przeprowadzenie analizy dokumentów przedstawionych przez spółkę w celu ustalenia, czy i które wydatki pokryto ze środków publicznych, jednocześnie uznał za prawidłowe stanowisko organu, że wcześniejsze wydatki na zakup materiałów bez konkretnego ich przeznaczenia, które po pewnym czasie wykorzystano na realizację indywidualnego programu rehabilitacji i sfinansowano ze środków funduszu rehabilitacji nie mogą zostać zakwalifikowane jako pomoc de minimis. W sprawie nie było sporne stosowanie przez spółkę takiego wadliwego, w ocenie Sądu, wydatkowania środków funduszu rehabilitacji. W związku z tym stwierdzić należy, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które miałoby wykazać czy wszystkie, czy tylko niektóre wydatki wskazane we wnioskach spółki dokonywane były w opisany wyżej sposób nie mogłoby doprowadzić do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak już wskazano uwzględnienie skargi nastąpiło między innymi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja (postanowienie) o innej treści. W rozpoznawanej sprawie, z podanych wyżej przyczyn, brak jest podstaw do przyjęcia, że zarzucane Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadzi do uznania za zasadny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 218 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, we wskazanych okolicznościach nie można także przyjąć, że naruszenie prawa materialnego, którego dopatrzył się Sąd I instancji, miało wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia. Należy zauważyć, że z uwagi na podniesione przez WSA uchybienia w zakresie dokonywania wydatków ze środków funduszu rehabilitacji, nawet przy prawidłowej wykładni i zastosowaniu przepisów prawa materialnego organ nie mógłby wydać zaświadczenia o żądanej treści. Stwierdzone uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji powinien przeprowadzić powtórną ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z §14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).