I SA/Wa 1152/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Agencji [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Agencji [...] w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji Starosty Powiatu P. z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w obrębie P., gmina M., działka nr [...] (uregulowana w KW nr [...]) w prawo własności na rzecz D. R., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Starosta Powiatu P. decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] orzekł o przekształceniu przysługującego D. R. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w obrębie P., gmina M., działka nr [...] (uregulowana w KW nr [...]) o pow. [...] m2 i ustalił opłatę za przekształcenie w kwocie [...] zł. Od decyzji odwołanie złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że nieruchomość nie spełnia wymogów o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1459). Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wynika, że Agencji Nieruchomości Rolnych nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, w sprawie wszczętej z wniosku D. R. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią art. 127 § 1 kpa od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie służy stronie, a wobec tego skoro odwołanie zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania, to wszczęte postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Powoduje to konieczność umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Wskazała, że przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu wywołanym wnioskiem D. R. Skarżąca powołała się na przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 231, poz. 1700). Wskazała, że zanegowanie przez organ II instancji prawa Agencji do wykonywania praw właścicielskich Skarbu Państwa, wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu oraz pozbawienie Agencji prawa strony w postępowaniu administracyjnym stanowi rażące naruszenie prawa materialnego. Skarżąca podniosła, że jest uprawniona nie tylko do pobierania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Zasobu, ale również do pobierania opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie decyzji wydawanych przez starostwo w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dlatego pozbawienie Agencji możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości Zasobu oraz wysokości wpływów z opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności jest całkowicie nieuzasadnione i uniemożliwia Agencji ochronę interesów Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Należy również dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, chociaż z innej przyczyny niż w niej wskazana. Podstawą materialnoprawną do orzekania w niniejszej sprawie jest ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawda użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Ustawa ta w art. 3 ust. 1 określa właściwość rzeczową organu administracji publicznej do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa organem właściwym do wydania decyzji jest starosta (art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy). Ustawa nie określa, czy zadania starosty są zadaniami z zakresu administracji rządowej czy też zadaniami własnymi starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 kpa). Ustalenie, do jakiego zakresu kompetencji starosty należy wydawanie decyzji w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, ma istotne znaczenie dla określenia właściwości organu odwoławczego w przypadku wydania decyzji przez starostę. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. nie zawiera regulacji o właściwości organu odwoławczego. Wskazać należy, że decyzje przekształceniowe w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, są decyzjami w sprawach z zakresu gospodarowania nieruchomościami skarbowymi (por. Gerard Bieniek i in., Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2007, wydanie 2, teza 3 do art. 11, s. 55). Przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) określa kompetencje Skarbu Państwa w zakresie gospodarki nieruchomościami, stanowiąc, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym przez art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) właściwym organem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zatem starosta, wydając decyzję w sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, występuje jako właściwy organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że we wszystkich sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia jest wojewoda. W ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności brak jest takiej regulacji, jednakże wykładnia systemowa prowadzi do uznania, że wojewoda jest również organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w stosunku do decyzji, jakie podejmuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie przekształcenie prawda użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 65, poz. 746 ze zm.) w art. 2 wprost określała, że zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej, ponadto art. 6a tej ustawy wprost stanowił, że organem odwoławczym od takich decyzji jest wojewoda. Chociaż ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. takich przepisów nie zawiera, to jednak, poza przyczynami wyżej wskazanymi, brak jest również uzasadnienia do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było dokonanie takich zmian, co do właściwości organów orzekających w przedmiocie przekształcenia, w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, ażeby tylko w tym zakresie gospodarowanie nieruchomościami skarbowymi powierzyć staroście jako organowi jednostki samorządu terytorialnego. Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego tylko w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 kpa). Jeżeli więc zadania nałożone na starostę w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r., nie są zadaniami starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego, gdyż są zadaniami z zakresu administracji rządowej, to oznacza, że samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty wykonującego te zadania. Na podstawie art. 127 § 2 kpa właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Skoro w tym wypadku ustawa nie przewiduje innego organu odwoławczego niż organ wyższego stopnia, to oznacza, że organem odwoławczym od decyzji wydanej przez starostę w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jest wojewoda. W niniejszej sprawie nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją stanowi własność Skarbu Państwa. Odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Zdaniem Sądu, ze względów wyżej omówionych właściwym do rozpoznania odwołania jest Wojewoda [...]. Wobec powyższego zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dlatego z mocy art. 145 § 1 pkt. 2, art. 152 i art. 200 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.