I SA/Wa 852/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. M. kwotę 895 (osiemset dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 852/08 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], którą ustalono jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stawki procentowej opłaty i w tym zakresie ustaliło wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m² wywołanego zatwierdzeniem ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. projektu podziału działki oznaczonej pierwotnie jako działka [...] w wysokości [...] zł, co stanowi [...]% wzrostu wartości nieruchomości, a w pozostałej części decyzję utrzymało w mocy. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny: Na wniosek J. M. Prezydent W. decyzją nr [...], z dnia [...] marca 2005 r., zatwierdził projekt podziału nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. Wydział Ksiąg Wieczystych położonej w dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], na działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zawiadomieniem z dnia 23 maja 2007 r. J. M. została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej oraz o przeprowadzeniu wizji w terenie przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z koniecznością określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Organ I instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy A. R., określił wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] przed dokonaniem podziału na kwotę [...] zł., zaś po dokonaniu podziału określił jej wartość na kwotę [...] zł. Organ I instancji podniósł, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy W.-[...] z dnia [...] marca 2000 r., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, Prezydent jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości, czyli w przedmiotowej sprawie opłata wynosi [...] złotych. Organ ustalił, że właścicielem w/w nieruchomości z daty podziału była J. M.. Od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], odwołanie złożyła J. M. W odwołaniu wskazała, że w dniu 16 maja 2002 r. Gmina W. zawarła z nią dwa porozumienia. Mocą pierwszego skarżąca zrezygnowała z odszkodowania za grunt oznaczony jako działki: nr [...] o pow. [...] m² i [...] o pow. [...] m² przeznaczony pod ul. [...] i ul. [...], zaś Gmina [...] odstąpiła od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z podziału nieruchomości z uwzględnieniem podziałów wtórnych. Mocą drugiego porozumienia skarżąca zrezygnowała z odszkodowania za grunt oznaczony jako działki: nr [...] o pow. [...] m² i ...] o pow. [...] m² przeznaczony pod ul. [...], a Gmina [...] zrezygnowała od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z uwzględnieniem podziałów wtórnych. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stawki procentowej opłaty i w tym zakresie ustaliło wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę [....] zł, co stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja o podziale została wydana w dniu [...] marca 2005 r. Decyzja jest ostateczna gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji, czyli z upływem terminu do złożenia odwołania. Decyzja Prezydenta W. nr [...], zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] stała się ostateczna w dniu 23 marca 2005 r. Organ odwoławczy podniósł, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie trzech lat od dnia, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna. Ustalenie opłaty nastąpiło w dniu [...] października 2007 r., czyli przed upływem terminu, o którym mowa w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie opłaty oznacza, że organ ustala, iż opłata taka winna być naliczona. Organ odwoławczy wskazał, że dla potrzeb niniejszego postępowania został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego biegłego z dnia 23 sierpnia 2007 r., zgodnie z którym różnica wartości nieruchomości przed ([...] zł) i po podziale ([...] zł) wyniosła [...] zł. Organ wskazał, że analiza operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości wykazała, że operat wyceny gruntów sporządzony jest rzetelnie. Biegły A. R. wskazał przepisy, na podstawie których dokonał wyceny; przytoczył i wyjaśnił pojęcie wartości rynkowej nieruchomości oraz dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości w dzielnicy [...]. Do oszacowania biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, z uwzględnieniem rodzaju i położenia nieruchomości, sposobu użytkowania, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania oraz otoczenia i wpływu środowiska. Przyjęte do porównań nieruchomości znajdują się na terenie dzielnicy [...], a transakcje pochodzą z lat 2006 i 2007. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie przed organem I instancji prowadzone było zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a stronie zapewniono w nim czynny udział. Strona została poinformowane o wszczęciu postępowania, o istotnych jego elementach, w tym o planowanej przez biegłą wizji lokalnej. Organ odwoławczy podniósł, ze Rada Miasta W. w dniu [...] stycznia 2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W § 1 tej uchwały ustalono, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z podziału. W § 3 pkt 1 uchylono nr [...] Rady Gminy W. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 27 lutego 2008 r. nr 23, poz. 876 i weszła w życie 10 marca 2008 r. Biorąc powyższe pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę [...] zł, co stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że powołane przez stronę porozumienia nie mają znaczenia w sprawie niniejszej. Opłata adiacencka jest opłatą ustalaną przez właściwy organ w sytuacji wskazanej w ustawie. Zatem porozumienia, które zostały zawarte po zatwierdzeniu przez Burmistrza Gminy [...] projektu podziału działki ew. [...] na działki [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (decyzja [...]) oraz działki [...] na działki [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (decyzja [...]) nie ma znaczenia w sprawie opłaty adiacenckiej ustalonej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości stanowiącej działkę [...] na działki [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Ocena porozumień z dnia 16 maja 2002 r. nie należy do kognicji Kolegium, niemniej można stwierdzić, że działka [...] nie pochodzi z podziału działki [...], a więc nie można uznać, że jest to wymieniony w porozumieniu "podział wtórny". Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. M. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. - poprzez uchybienie zasadom postępowania, - art. 76, art. 77, art. 80 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji z pominięciem dowodów z dokumentów mających istotne znaczenie w sprawie, - art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie obligatoryjnego a nie fakultatywnego ustalenia opłaty adiacenckiej, - art.105 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Wnosiła o uchylenie skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazała, że porozumienia zawarte z Gminą - na jakie powoływała się w toku postępowania skarżąca - w których organ administracji odstąpił i zrezygnował z naliczania opłaty adianckiej określały wyraźnie stanowisko organu administracji w sprawie naliczania opłat adianckich. Organ administracji zobowiązał się do nie naliczania opłat adiacenckich i późniejsze wydanie decyzji, .w której naliczono opłaty adiacenckie nie jest niczym innym jak jednostronnym zerwaniem umowy stron. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się porozumienie zawarte w dniu 16 maja 2002 r. nr [...] pomiędzy J. M. a Gminą W. w związku z zatwierdzeniem ostateczną decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] projektu podziału nieruchomości opisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Na mocy wskazanego porozumienia J. M. zrezygnowała z odszkodowania za działki gruntu oznaczone nr [...] i [...] przeznaczone pod drogę gminną, natomiast Gmina W. zobowiązała się odstąpić od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości z uwzględnieniem podziałów wtórnych dokonywanych przez obecnego właściciela w/w nieruchomości jak i przyszłych spadkobierców. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 6 listopada 2008 r. pełnomocnik skarżącej złożyła kserokopię decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości opisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na następujące działki: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Pełnomocnik skarżącej złożyła również kserokopię decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] dotyczącą podziału działki nr [...] na działki gruntu: [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...] i [...]. Prowadząc postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji organy prowadzące to postępowanie są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Kierując się zaś zasadą określoną w art. 7 k.p.a. organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Należy stwierdzić, że zasady te nie zostały zachowane w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W aktach sprawy administracyjnej brak jest decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] Burmistrza Gminy W. i z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [....] złożonych na rozprawie sądowej. Decyzje te są istotne, gdyż organ winien odnieść się do ich treści w kontekście porozumienia z dnia 15 maja 2002 r. nr [...], a w szczególności winien rozważyć czy podział działki nr [...] jest podziałem wtórnym, o którym mowa we wskazanym porozumieniu. Ponadto w treści wskazanego wyżej porozumienia znajduje się odesłanie do protokołu z posiedzenia Zarządu Gminy W. z dnia 2 lutego 2002 r. W aktach administracyjnych brak jest wskazanego protokołu, a być może jego treść okazałaby się przydatna dla wyjaśnienia wątpliwości dotyczących interpretacji treści wskazanego porozumienia. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 k.c.). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organy I i II instancji nie zebrały i nie dokonały analizy materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego w niewłaściwy sposób skutkowało naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1,. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.