I SA/Wa 1218/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Gabriela Nowak Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania B. B. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] przyznającą zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności od dnia 11 grudnia 2007 r. do dnia 31 maja 2010 r. w części dotyczącej terminu i w tej części orzekło o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2007 r. na czas nieokreślony, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia wójta Gminy C., decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. orzekł o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności od dnia 11 grudnia 2007 r. do dnia 31 maja 2010 r. w wysokości 153 zł miesięcznie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem B. B. złożyła odwołanie. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego opublikowany w dniu 30 października 2007 r. skarżąca zakwestionowała przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego dopiero od dnia 11 grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992, ze zm.) i uznał, że skoro skarżąca uzyskała w dniu 11 grudnia 2007 r. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to spełniona została przesłanka do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego. Kwestię sporną stanowi w niniejszej sprawie data początkowa, od której B. B. uprawniona jest do pobierania tego świadczenia. Organ II instancji podniósł, że zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt [...] uznał przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Takie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala organom administracji na uznanie, że niezgodność z wzorcem konstytucyjnym obejmuje sytuacje nie objęte sentencją wydanego orzeczenia. Z treści orzeczenia nie wynika bowiem, zdaniem organu II instancji, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych został wyeliminowany z obiegu prawnego w całości. Kolegium stanęło na stanowisku, że niekonstytucyjność przepisu wystąpi jedynie wówczas, kiedy na skutek długotrwale toczącego się (dwuinstancyjnego) postępowania przed organami do spraw orzekania o niepełnosprawności, uniemożliwia się osobie złożenie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, a tym samym uniemożliwia się uzyskanie tego świadczenia w rozsądnym terminie (wyrok WSA z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 159/08). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy zatem sytuacji odmiennej, niż zaistniała w niniejszym postępowaniu. B. B. złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności w dniu 19 listopada 2007 r. i w dniu 11 grudnia 2007 r., a zatem przed upływem miesiąca, uzyskała stosowne orzeczenie. Postępowanie przed organami do spraw orzekania o niepełnosprawności było zatem jednoinstancyjne i zostało zakończone w terminie określonym w art. 35 kpa. Brak jest w tej sytuacji, zdaniem organu II instancji, podstaw do innego określenia daty, od której skarżącej przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, niż to wynika z przywołanego art. 24 ust. 2. Jednak data ta została ustalona przez organ I instancji niezgodnie z przepisem art. 24 ust. 2, bowiem B. B. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 27 grudnia 2007 r., zatem świadczenie to winno być przyznane od dnia 1 grudnia 2007 r. Przyznanie przez organ I instancji świadczenia od dnia 11 grudnia 2007 r. tj. od dnia wydania orzeczenia przez powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, nie znajduje bowiem uzasadnienia. Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 24 ust. 4 prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. B. B. otrzymała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, a zatem powinna mieć przyznany zasiłek pielęgnacyjny na czas nieokreślony. Okoliczność, że skarżąca w dniu 25 maja 2010 r. ukończy 75 lat, co spowoduje zbieg uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego, nie wyłącza stosowania przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji orzekł jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Na decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. B. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi data początkowa, od której przysługuje jej zasiłek pielęgnacyjny. Powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji w części, w której utrzymała w mocy niezmienioną część decyzji organu I instancji, niezgodność z powołanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Dokonując badania prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz ich wykładni sądy administracyjne związane są przepisami Konstytucji RP oraz ustaw (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Obowiązek przestrzegania przez sądy administracyjne Konstytucji RP w procesie kontroli działalności administracji publicznej oznacza również obowiązek uwzględniania mających moc powszechnie obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Świadczenie to ma charakter opiekuńczy, a jego przeznaczenie i cel zostały określone w art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992, ze zm.), który to przepis stanowi materialno-prawną przesłanką kwestionowanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z treścią tego przepisu zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Świadczenie to przysługuje m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy terminu, od którego przyznany powinien być zasiłek pielęgnacyjny. Kwestia ta unormowana została w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2, 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych organ ustala począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego. W przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Z przepisów tych wynika, że uzyskanie tego rodzaju świadczenia wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych tj. postępowania w sprawie ustalenia niepełnosprawności oraz jej stopnia, które prowadzone jest przez organy orzekające o stopniu niepełnosprawności, a następnie ewentualnie przez sąd powszechny, które prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.) i postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, które toczy się na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji istotną rolę odgrywa przywołany wyżej art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na skomplikowaną procedurę przy ubieganiu się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, która niejednokrotnie jest czasochłonna, tak określony termin uzyskania przedmiotowego świadczenia powoduje, że świadczenie to może być przyznane tylko na część okresu, w którym osoba uprawniona ma prawo do otrzymywania tego rodzaju zasiłku. Powyższa regulacja prawna wyklucza możliwość uzyskania przedmiotowego świadczenia za okres poprzedzający miesiąc, w którym wnioskodawca przedłożył organowi wszystkie wymagane dokumenty, nawet jeśli z treści tych dokumentów wynika, że strona spełniła materialne wymogi do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego w dacie wcześniejszej. W rozpatrywanej sprawie zaistniała taka sytuacja, bowiem orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 11 grudnia 2007 r. wskazało 15 listopada 2007 r. jako dzień powstania niepełnosprawności u skarżącej. Mając powyższe na uwadze i stwierdzając, że regulacja prawna zawarta w przepisie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych kreuje nierówność wobec prawa osób ubiegających się o zasiłek pielęgnacyjny oraz obarcza te osoby ryzykiem opieszałości i wadliwości wydanych decyzji o istnieniu stopnia niepełnosprawności, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt [...], (publ. Dz. U. Nr 200, poz. 1446) orzekł o niezgodności powyższej normy prawnej z przepisem art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia wówczas efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności, bowiem od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia interes zainteresowanego w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Wyjaśnić należy, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, mimo że wydany został w wyniku zgłoszenia konkretnego pytania prawnego, bezpośrednio dotyczy zagadnienia prawnego istotnego dla oceny prawidłowości decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zasadniczy składnik sentencji tego wyroku należy odczytywać w ten sposób, że art. 24 ust. 2 ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy bowiem zgodności z ustawą zasadniczą przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim wiąże on termin, od którego przyznaje się świadczenie rodzinne, w tym i zasiłek pielęgnacyjny, z datą złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z wszystkimi wymaganymi przy orzekaniu w przedmiocie tego zasiłku dokumentami. Zakres badania konstytucyjności przepisu w powołanym wyroku Trybunału dotyczył zakresu normowania, czyli określonego w tym przepisie zakresu obowiązku organu administracji, obejmującego sposób określenia momentu początkowego realizacji uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu należy także zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał nie wskazał, aby na wynik badania konstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych miało wpływ to, kto dochodzi tego świadczenia, ani to, w jakim trybie stwierdzono niepełnosprawność, czy też jej stopień. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wypowiada się jednoznacznie, że powinien on mieć szersze zastosowanie, wskazując, że ograniczenie treści jego sentencji związane było jedynie treścią zadanego pytania prawnego. Intencja Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii wynika ze sformułowań wskazujących na możliwość rozciągnięcia tezy wyroku na inne niż zasiłek pielęgnacyjny świadczenia rodzinne, m.in. z tego powodu, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy dotyczy ogólnie świadczeń rodzinnych, a podjęty wyrok może mieć generalny wpływ na dokonywanie wykładni tego przepisu mając na uwadze art. 8 Konstytucji RP (pkt 6.1 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego). Z tych też powodów skład orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt [...] ma bezpośrednie zastosowanie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy. Skutkiem tego Sąd uznał, że zapadłe w sprawie decyzje administracyjne, jako naruszające prawo ze względu na to, że oparto je na przepisie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego domniemanie konstytucyjności, w zakresie, w jakim określa on termin, od którego przyznaje się świadczenia rodzinne zostało wzruszone przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny orzec mając na uwadze - zgodnie z powyższym rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego - datę, w której stwierdzono u wnioskodawczyni odpowiedni stopień niepełnosprawności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.