I SA/Wa 798/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 798/08 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...], orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 1948 r., L.Dz. [...], o przywróceniu J. N. i J. P. terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy Al.[...], nr hip. [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny. Nieruchomość [...] położona przy Al. [...], nr hip. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła własność H. N. i J.G. niepodzielnie w częściach równych, co potwierdza zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. z dnia 25 maja 1948 r. Z dniem 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy W., później Skarbu Państwa. Następnie grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. stał się z mocy prawa własnością Dzielnicy-Gminy W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...]. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), grunt ten stał się własnością Miasta W.. Organ ustalił, iż objęcie przedmiotowego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., w związku z czym termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu upływał w dniu 14 lutego 1948 r. W dniu 8 kwietnia 1948 r. pełnomocnik J. N. i J.P. z G. - następców prawnych byłych właścicieli w/w nieruchomości, złożył wniosek w trybie przewidzianym w art. 7 ust. ust. 1 powołanego dekretu. Decyzją z dnia [...] maja 1948 r., L. dz. [...], Prezydent W. przywrócił J.N.iemu i J. P. termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej gruntu nieruchomości [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy Al. [...], nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki wyremontowane z funduszów państwowych, znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1951 r. wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w W. o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy Al. [...], nr hip. [...] z tym zastrzeżeniem, że co do lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz związanego z nimi prawa użytkowanie wieczystego gruntu działki znajdującej się pod budynkiem doszło do nieodwracalnych skutków prawnych i w tym zakresie stwierdziło wydanie kwestionowanego orzeczenia z naruszeniem prawa. W dniu 30 października 2007 r. Prokurator Okręgowy w W. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 1948 r. L.dz. [...], przywracającej J. N. i J. P. termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. [...], nr hip. [...]. Decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 1948 r., L. dz. [...], o przywróceniu J. N. i J.P. terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy Al. [...], nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu nie można uznać, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 1948 r. przywracająca termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, została wydana bez podstawy prawnej. Organ wskazał, że w jego praktyce orzeczniczej znane są nierzadkie przypadki wydawania przez organy administracji orzekające w sprawach dekretowych w latach 40-tych i 50-tych orzeczeń o przywróceniu terminu jak i odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego. Podniósł, że w dacie wydania decyzji przywracającej termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, organy nie dysponowały wiedzą pochodzącą z wydanych po ich wydaniu wyrokach czy uchwałach. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] złożył Prokurator Okręgowy w W. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności może być uruchomiona wyłącznie wtedy, gdy istnieje duże prawdopodobieństwo, że decyzja zawiera wadę wymienioną w dyspozycji art. 156 § 1 k. p. a. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie, nie wystąpiła przesłanka, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ dokonując analizy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 1948 r. L. dz. [...], o przywróceniu J. N. i J. P. terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy Al. [...], nr hip. [...], przyjął, że rozstrzygnięcie to nie jest wadliwe w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Organ podniósł, że w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji, tj. w dniu [...] maja 1948 r., obowiązujące przepisy przewidywały, iż w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często, jak tego zajdzie potrzeba, stosownie do brzmienia art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Zdaniem organu z powyższego wynika podstawa prawna do wydania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 1948 r. Organ podkreślił, że termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu został uznany za termin prawa materialnego o skutkach prekluzyjnych w ramach kształtowania się doktryny i orzecznictwa m. in. uchwały 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pojętej w dniu 14 października 1996 r., sygn. OPK 19/96, w której stwierdzono, że "do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U Nr 50, poz. 279) nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu (art. 58-60)" (ONSA 1997/2/56). Organ wskazał, że powyższe ustalenie, w kontekście charakteru postępowania nadzorczego i skutków ex tunc jakie decyzja nadzorcza powoduje, a co rodzi obowiązek badania sprawy z nieuwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania ocenianej w tym trybie decyzji, prowadzi do stwierdzenia, że w dacie wydania decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 1948 r. nie została wydana bez podstawy prawnej ani też nie naruszała rażąco prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 107 § 3, 138 § 1 i 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] maja 1948 r., wydanej bez podstawy prawnej. Zdaniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W., w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonano błędnej oceny, iż przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) mogło nastąpić w oparciu o art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 poz. 341). Skarżący podniósł, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 1948 r. nie wskazuje w swej treści tego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tylko art. 1 i 75 w/w rozporządzenia oraz art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Skarżący podkreślił, że w dniu [...] maja 1948 r. żaden przepis prawa nie przewidywał możliwości przywrócenia terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu. Wskazał, że rozstrzygnięcie decyzją administracyjną o przywróceniu terminu było wyjściem poza granice dopuszczone w art. 7 ust. 1 dekretu, a wydanie orzeczenia odrębnego od decyzji merytorycznej, odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości nr hip. [...] należałoby uznać też za przypadek rozstrzygnięcia nie stanowiącego sprawy odrębnej w tym postępowaniu. Brak zaś podstawy prawnej wydanej decyzji stanowi przesłankę uznania jej za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 maja 1948 r., którą przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, wydana została na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego) jest ustalenie istnienia takich jej wad. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Podstawową kwestią w sprawie niniejszej jest, czy w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 1948 r. nie została wydana bez podstawy prawnej ani też nie naruszała rażąco prawa. Istotą sprawy niniejszej jest ustalenie charakteru terminu przewidzianego przepisem art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz czy istniała podstawa do wydania decyzji przez Prezydenta W. z dnia [...] maja 1948 r. Należy stwierdzić, że utrwalony jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ma charakter nieprzywracalny, jako że jest to termin zawity przewidziany prawem materialnym. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko co do prekluzyjnego charakteru terminu zawartego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. (sygn. akt OPK 19/96, publ. ONSA 2/1997/50) wyrażony został pogląd, w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 wymienionego wyżej dekretu nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu. Pogląd ten jest uzasadniony także w przypadku przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.) dotyczących przywrócenia terminu (art. 41-43). Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity (niezależnie od tego, czy miałoby ono nastąpić na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, czy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.), jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Dekret z dnia 26 października 1945 r. nie zawiera regulacji umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu, co oznacza, że złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po terminie określonym w art. 7 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej i to niezależnie od przyczyn (także usprawiedliwionych) uchybienia tego terminu oraz bez możliwości skorzystania w takiej sytuacji z możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Prezydent W. w decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 1948 r. jako podstawę jej wydania wskazał art. 7 powołanego dekretu oraz art. 1 i 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Art. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, iż postanowienia rozporządzenia mają zastosowanie do postępowania we wszystkich sprawach z zakresu prawa administracyjnego, załatwianych przez władze i urzędy administracji państwowej i samorządu terytorialnego, o ile rozporządzenie to nie przewiduje wyjątków. Natomiast art. 75 powołanego rozporządzenia wskazuje co powinna zawierać decyzja, a mianowicie powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga, jeśli jest w całości lub w części odmowna, powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie. Zdaniem organu podstawa prawna do wydania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 1948 r. wynika z art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, jednakże decyzja Prezydenta W. z [...] maja 1948 r. nie wskazuje w swej treści tego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 1948 r. polega na niewłaściwej interpretacji art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz przepisów art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Powyższa wada rozstrzygnięcia skutkowała koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Oznacza to obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.