II SA/Łd 538/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Decyzją wydaną w dniu [...] nr [...] znak: [...], Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie, dokonanego w dniu 13.września 2007r. zgłoszenia przez D. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł., zamiaru budowy ogrodzenia nieruchomości od strony wschodniej i częściowo północnej na działce nr [...], obrębu [...], położonej w Ł. przy ul. P. nr 190. Jednocześnie na inwestora nałożony został obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdzono bowiem, że inwestycja wymagała zgłoszenia z uwagi na fakt jej lokalizacji w sąsiedztwie z terenem Spółdzielni Mieszkaniowej Ś., które jest miejscem publicznym. Na terenie Spółdzielni znajduje się wielosegmentowy budynek mieszkalny wielorodzinny (wieżowiec) z usługami i sklepami na poziomie parteru. Projektowana budowa ogrodzenia może wszakże spowodować zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, ponieważ przez narożnik północno – wschodni ogradzanej działki przebiega droga dojazdowa - asfaltowa do części południowej wieżowca oraz do parkingów usytuowanych w jego podziemiach. Ogrodzenie tego fragmentu terenu może uniemożliwić dojazd straży pożarnej do południowej części wieżowca i znacznie utrudnić dojazd do podziemnego parkingu. Od powyższej decyzji inwestor wniósł odwołanie, w następstwie którego, decyzją z dnia [...], nr [...] znak: [...] Wojewoda Ł. uchylił orzeczenie organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją wydaną w dniu [...], nr [...] znak: [...], Prezydent Miasta Ł. powtórnie zgłosił sprzeciw w sprawie przyjęcia przedmiotowego zgłoszenia oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia. Od powyższej decyzji D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. ponownie wniosła odwołanie. Wojewoda Ł., decyzją z dnia [...], nr [...] znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją wydaną w dniu [...], nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ponownie zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy ogrodzenia. Organ odwoławczy uznał, że realizacja tej inwestycji narusza § 12 ust. 3 w związku z § 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 121, poz. 1139). Od powyższej decyzji inwestor wniósł odwołanie, żądając jej uchylenia w całości. Wskazał, że organ I instancji nie dość wnikliwie ustalił okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, niektóre zaś pominął, nie potwierdzając zgodności z prawem, istniejącej na sąsiednim terenie, zabudowy i układu komunikacyjnego. Droga dojazdu straży pożarnej do południowej części wysokościowca, położonego na terenie Spółdzielni nie spełnia wymogów zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego głównie ze względu na brak możliwości zakończenia jej placem manewrowym 20 m x 20 m (§ 11 ust. 6 rozporządzenia). W ocenie Spółki, Spółdzielnia nie zakończyła prawidłowo własnej inwestycji, zaś zaskarżona decyzja prowadzi do ograniczenia prawa własności skarżącego. Decyzją z dnia [...], nr [...] znak: [...] Wojewoda Ł., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000.r, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta Ł. dokonał prawidłowej analizy i pomiarów stanu istniejącego w terenie, o czym świadczy protokół z dnia 10.marca 2008r. Zdaniem Wojewody, wzniesienie wnioskowanego ogrodzenia w newralgicznym punkcie, zawęzi istniejącą drogę – jedyną jaka może być aktualnie wykorzystana jako droga pożarowa, do szerokości 3,22 m. Nie istnieje, w ocenie organu, możliwość realizacji ogrodzenia bez powstania zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia doprowadziłoby jedynie do eskalacji kosztów bez możliwości uzyskania takiego zezwolenia. Organ odwoławczy podkreślił, że w odniesieniu do propozycji wytyczenia innego przebiegu koniecznej dla bezpieczeństwa drogi pożarowej, decyzja należy do dysponenta terenu, na którym miałaby ona przebiegać. Badanie wszystkich ewentualnych nieprawidłowości występujących przy eksploatacji już powstałej inwestycji podlegają kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bezumowne zaś, konieczne korzystanie z przejazdu przez teren innego właściciela może być rozwiązane na drodze postępowania cywilnego. Na powyższą decyzję Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością D. z siedzibą w Ł. złożyła skargę, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej Spółki, nie byłoby przeszkód w realizacji projektowanego ogrodzenia, gdyby Spółdzielnia Mieszkaniowa Ś. rozwiązała problem drogi dojazdowej kosztem własnej nieruchomości, a przede wszystkim zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym dotyczącymi bezpieczeństwa i porządku publicznego, wytyczyła drogę pożarową. W ocenie skarżącej, niedopuszczalne przewężenie nie powstałoby, gdyby inwestycja na sąsiednim gruncie, będącym obecnie w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Ś. była realizowana zgodnie z prawem. Odległość od granic nieruchomości skarżącej do budynku na sąsiedniej działce wynosi w najwęższym miejscu 9 metrów, o ile, w sposób bezprawny, nie byłyby dobudowane do budynku schody o szerokości 6 metrów. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że wychodzące z tarasu schody ujęte były w dokumentacji z okresu budowy i nie ma żadnych powodów przypuszczać, że powstały w wyniku samowoli budowlanej. Skarżąca wskazała jednakże, iż z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 7.marca 2008r. wynika, że w zasobach Spółdzielni brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę oraz załączników do niej, a nawet wzmianki o dacie jej wydania i numerze. W dacie nabycia przez skarżącą uprawnień do nieruchomości, którą obecnie planuje ogrodzić, istniał projektowany dojazd do budynku Spółdzielni od strony ul. W. i dojazd ten, w przypadku zrealizowania przez Spółdzielnię własnej inwestycji, mógł spełniać wszelkie wymogi, określone przepisami prawa, nie spełnia ich natomiast droga dojazdowa, która obecnie ma stanowić drogę pożarową dla budynku Spółdzielni, niezależnie od tego, czy skarżący zrealizuje projektowaną inwestycję, czy też nie. W relacji skarżącej, wspomniana droga ma bardzo wąski przepust, na co dzień zastawiana jest samochodami, co powoduje brak możliwości jakiejkolwiek interwencji straży pożarnej w razie pożaru. W ocenie Spółki, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewoda Ł. nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą argumentów, dotyczących zagrożeń, jakie wywołuje dla porządku publicznego aktualnie istniejący na przedmiotowym terenie układ komunikacyjny ani jego rozważań o możliwości poprawy w tym rejonie. Skarżąca uznała, że najwłaściwszym rozwiązaniem jest zapewnienie drogi pożarowej dla budynku Spółdzielni Mieszkaniowej od strony ul. S. Budując budynek Spółdzielnia powinna była zrealizować w pełni inwestycję, zapewniając prawidłowy dojazd zgodnie z projektem, tj. od strony ul. W. W związku z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zapewnienie dojazdu z tej strony stało się niemożliwe, więc należało zapewnić inny dogodny dojazd, uwzględniając wszelkie możliwe warianty, lecz nie kosztem nieruchomości skarżącego. Budowa ogrodzenia nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, gdyż w ocenie skarżącej zostały one już naruszone przez Spółdzielnię Mieszkaniową Ś., a wzniesienie ogrodzenia nie pogorszy istniejącego stanu rzeczy, o ile Spółdzielnia przebuduje schody przy budynku, oznaczy prawidłowo drogę pożarową i miejsca parkingowe. Teren, o którym mowa to ścisłe centrum miasta, a budynek, do którego ma być zapewniony prawidłowy dojazd zamieszkuje kilkaset osób. Projekt budowlany, uwzględniający drogę pożarową do dnia dzisiejszego nie został zrealizowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową, tym samym projekt winien być zmieniony, zaakceptowany po zmianach decyzjami administracyjnymi uwzględniając drogi pożarowe, zgodnie z treścią obowiązującego prawa i pozwoleniem na budowę. W przeciwnym wypadku jest to bowiem samowola budowlana. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6.listopada 2008r., pełnomocnik skarżącej wskazał, iż droga biegnąca wzdłuż północno – wschodniego narożnika działki inwestora nie jest drogą pożarową. Prezes uczestniczki postępowania, Spółdzielni Mieszkaniowej Ś. w Ł. podniósł, iż teren inwestora jest obecnie całkowicie ogrodzony, przy czym ogrodzenie na charakter "prowizoryczny". Podniósł, iż sporna w niniejszej sprawie droga jest jedyną drogą dojazdową do budynku wysokościowego, należącego do Spółdzielni. Częściowo przebiega ona po terenie, stanowiącym własność Spółdzielni, częściowo po działce skarżącej Spółki. Wskazał nadto, iż teren Spółdzielni przylega do ulicy Sienkiewicza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie kwestią najistotniejszą było po pierwsze ustalenie, czy inwestycja polegająca na ogrodzeniu działki skarżącej od strony wschodniej i częściowo północnej wymagała zgłoszenia, po wtóre zaś, czy, w przypadku istnienia takiego obowiązku, zachodziły podstawy do zastosowania art.30 ust. 6 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.), uzasadniającego wniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Zgodnie zatem z treścią art.30 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, iż wysokość projektowanego ogrodzenia nie przekroczy 2,20 m, nie będzie również dotyczyć części działki, graniczącej z drogą publiczną. Wymagało zatem ustalenia, czy jego realizacja dotyczyć ma terenu od strony "innych miejsc publicznych", w rozumieniu cytowanego przepisu. Poczynione przez organ ustalenia w tym zakresie uznać należy natomiast za niewystarczające. Jakkolwiek bowiem sama intencja wnioskodawcy (zgłoszenie zamiaru budowy spornego ogrodzenia) świadczyć może o charakterze terenu sąsiedniego, nie zwalniało to organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego również w tym zakresie tym bardziej, że inwestor w składanych pismach (odwołaniach), zdaje się kwestionować zasadność (potrzebę prawną) dokonanego zgłoszenia. Wskazać natomiast należy, na dominujący w orzecznictwie pogląd, iż przez pojęcie "innych miejsc publicznych", o których mowa w art.30 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co do zasady, nie należy rozumieć dróg, niebędących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21.marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. nr 19 z 2007r., poz. 115 ze zm.) (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.marca 2006r., sygn.akt II OSK 675/05, ONSAiWSA 2006/4/122). Pojęcie "innych miejsc publicznych" musi natomiast uwzględniać ich powszechną dostępność i brak ograniczeń w tym zakresie. Dopiero ustalenie, iż na inwestorze spoczywał obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru ogrodzenia działki we wskazanej wyżej zakresie, rodziło po stronie organu powinność jego oceny pod kątem istnienia przesłanek, uzasadniających wniesienie sprzeciwu, w trybie art. 30 ust.6 ustawy Prawo budowlane oraz ewentualnie nałożenie na zgłaszającego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w oparciu o treść art.30 ust.7 tejże ustawy. Po myśli art.30 ust.6 ustawy Prawo budowlane zatem, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. W rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji jako podstawę wniesienia sprzeciwu wskazały ostatecznie art. 30 ust.6 pkt 2 powołanej ustawy podnosząc, iż budowa ogrodzenia w jego północno-wschodnim narożniku doprowadzi w rezultacie do niezgodnego z prawem zawężenia drogi pożarowej do budynku wysokościowego, położonego na nieruchomości, stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej Ś. w Ł. Zgodnie bowiem z treścią § 11 ust.1 pkt 2 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. nr 121, poz. 1139 ze zm.) droga pożarowa o utwardzonej nawierzchni, umożliwiająca dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego, powinna być doprowadzona m.in. do budynku należącego do grupy wysokości: średniowysokie, wysokie lub wysokościowe, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV lub ZLV. Droga pożarowa spełniać powinna szereg warunków, określonych w § 11-16 rozporządzenia, w tym m.in. posiadać określone parametry w zakresie szerokości, dopuszczalnego nacisku na oś (§ 12 ust.1), położenia i oddalenia od ściany budynku i ewentualnych stałych elementów zagospodarowania terenu (§ 11 ust.2), kończyć się do zasady placem manewrowym lub w inny sposób umożliwiać dojazd do obiektu budowlanego bez cofania (§ 11 ust.6). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, iż droga wewnętrzna, biegnąca częściowo po terenie skarżącej, częściowo zaś Spółdzielni Mieszkaniowej Ś. w Ł. jest drogą pożarową do obiektu wysokościowego, należącego do Spółdzielni, skupiając się jedynie na określeniu jej szerokości. Tymczasem wskazać należy po pierwsze, iż regulacje zawarte w przywołanym rozporządzeniu mają charakter kompleksowy, po wtóre adresowane są głównie do podmiotów, do których należą obiekty, wymagające doprowadzenia drogi pożarowej. Skoro zatem spór dotyczy charakteru wspomnianej drogi, konieczne jest przeprowadzanie niezbędnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, nie ograniczającego się jedynie do przeprowadzenia "kontroli", nawiasem mówiąc bez udziału i powiadomienia o tej czynności stron postępowania. Prawidłowo przeprowadzony dowód z oględzin, jak każdy, wymaga bowiem, prócz sporządzenia stosowanego protokołu z istotnych ustaleń, uprzedniego, dokonanego zgodnie z treścią art. 79 k.p.a., powiadomienia stron postępowania. Niezbędne wydaje się również zasięgnięcie stosownej opinii właściwej jednostki Państwowej Straży Pożarnej, zwłaszcza wobec ustalonej podczas rozprawy okoliczności, iż teren skarżącej Spółki pozostaje faktycznie ogrodzony, zatem sporna droga nie posiada de facto również szerokości, określonej w powołanym rozporządzeniu. Trudno zresztą za racjonalne uznać, czuwanie nad właściwą szerokością drogi pożarowej, bez analizy pozostałych warunków, które droga ta spełniać powinna. Ewentualne zaniedbania w tym zakresie, skutkować zaś winny z urzędu, powiadomieniem właściwych organów. Niezależnie od tego, nie do zaakceptowania jest również stanowisko, iż naruszenie przepisów, o którym mowa w art.30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegać może na naruszeniu przez inwestora § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, skoro nie spoczywa nań ustawowy obowiązek urządzenia i utrzymania drogi pożarowej do budynku sąsiada. O ile zaś istotnie, przedmiotowa droga stanowi drogę pożarową do obiektu wysokościowego, położonego na sąsiedniej nieruchomości, rozważyć należy, możliwość zastosowania przepisu art.30 ust.7 ustawy Prawo budowlane, traktując nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jako możliwość wyeliminowania ewentualnych zagrożeń w toku postępowania pozwoleniowego (np. poprzez zawieszenie postępowania do czasu wydania stosownych rozstrzygnięć przez organy ochrony przeciwpożarowej), nie zaś jako nieuzasadnione mnożenie kosztów. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lic a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 200 p.p.s.a. zasądzono zaś na rzecz skarżącej zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (500,00,-zł.), oraz wynagrodzeniu ustanowionego pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu w oparciu o treść § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240,00,-zł. oraz uiszczonej opłacie od pełnomocnictwa (17,00,-zł.). Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji, nienadającej się do wykonania i niepodlegającej wykonaniu, za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w tybie art.152 p.p.s.a. w sprawie jej wykonywania. A. B.