VII SA/Wa 1291/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E. R. i H. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 1291/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze. zm.), po wszczęciu na wniosek E. R. i H. R. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ulicy [...] wraz z wjazdami - I etap, sieci kanalizacji deszczowej w ul. [...] - I etap, chodników i zatoki autobusowej w ul. [...] oraz przebudowę miejsc postojowych w ul. [...] w [...].- stwierdził nieważność w/w decyzji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż w następstwie decyzji o pozwoleniu na budowę działki nr [...] będące własnością E. i H. R., zostaną pozbawione dostępu do drogi publicznej. Działki te znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2001r. (ogłoszona w Dz. Urzędowym Woj. [...] symbolem C3.MW-18 zabudowa wielorodzinna, usługi nieuciążliwe. Zapis zawarty, w punkcie b) planu ustalający zasady obsługi komunikacyjnej wskazuje na dostępność komunikacyjną w/w działek od ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Zdaniem organu budowa muru oporowego wraz z poręczą uniemożliwi dostępność komunikacyjną do działek skarżących od strony ul. [...] (dostępność ta była możliwa przed wykonaniem projektowanego odcinka drogi).Jak wskazał organ inwestor zwrócił się do projektanta o skorygowanie projektu wykonawczego i naniesienie dodatkowo wjazdu na działkę nr [...]. W odpowiedzi Biuro Projektowe [...] podało, że wykonanie zjazdu indywidualnego na działkę o nr ewid. [...] jest niemożliwe ze względu na projektowany mur oporowy, wskazując równocześnie dostępność komunikacyjną ze zjazdu publicznego w km [...] na działce nr [...] stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej. Pismem z dnia 14 września 2007 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] wyraził zgodę na propozycję budowy zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] Analizując przedstawiony projekt organ stwierdził, iż nie zawiera on jednak rozwiązań zapewniających dostępność komunikacyjnych do w/w działek, co rażąco narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem E i H. R. nie były stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń. Nie spełnienie tego obowiązku, co miało zdaniem Wojewody [...] miejsce w niniejszej sprawie stanowi o rażącym naruszeniu w/w przepisów. Ponadto organ zwrócił uwagę na niekompletność projektu budowlanego, a zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji organ sprawdza także kompletność projektu budowlanego. Przepis z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120 poz. 1133) stanowi, że część rysunkowa dla obiektu liniowego powinna przedstawiać przekroje normalne i podłużne. Nie sprawdzenie kompletności projektu stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Kończąc swoje wywody organ pierwszej instancji wskazał ponadto inne uchybienia przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, które jednak nie mają charakteru rażącego. Decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Miejskich w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu, organ odwoławczy wskazał, iż inwestor spełnił wszystkie nałożone przepisami ustawy Prawo budowlane obowiązki niezbędne do wydania decyzji o pozwolenie na budowę, tj. złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z niezbędnymi uzgodnieniami. Projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na dzień wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007r. jako dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ nadzorczy nie podzielił także stanowiska wyrażonego przez organ wojewódzki, iż weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zapis miejscowego planu zagospodarowania terenu nie przesądza bowiem, iż dostęp komunikacyjny dla w/w działek musi być zapewniony bezpośrednio od ulicy [...]. Tym samym wątpliwości interpretacyjne w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uniemożliwiają uznanie, iż badana decyzja został wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do pozostałych stwierdzonych naruszeń prawa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nie uwzględnienie działki o nr ew. [...] w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji oraz brak przekroju podłużnego na odcinku od km [...] jakkolwiek stanowi naruszenie przepisów prawa budowlanego, to jednak nie ma rażącego charakteru, a tylko takie naruszenie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły H. R. i E. R. zarzucając decyzji obrazę przepisów art.6, art.7, art.10 §1, art.140 oraz art.156 §1 pkt 2 Kpa, a także art. 5 ust.1 pkt 9, art.28 ust.2, art.32 ust.1 pkt 1 i 2, art.35 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazały, iż Wojewoda [...] w swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. w sposób wyjątkowo wnikliwy, i rzetelny uzasadnił rażące naruszenia przepisów prawa materialnego co oznacza, ze decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. dotknięta jest nieważnością z powodów przewidzianych w art. 156 §1 pkt 2 Kpa. Skarżące podkreśliły, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zasadzie nie kwestionuje argumentów Wojewody [...], odnoszących się do naruszenia prawa, kwestionuje jedynie ocenę organu pierwszej instancji dotyczących ich rażącego charakteru. H. R. i E. R. wskazały, iż zagrodzony został bezpośredni dojazd ich do działki nr [...] poprzez pobudowanie muru oporowego o wysokości 95 cm. powyżej poziomu gruntu działki, co uniemożliwia prawidłowe zagospodarowanie działki. Podniosły ponadto, iż nie brały udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w związku z czym nie mogły należycie bronić swoich interesów. Zakwestionowały także stanowisko organu dotyczące możliwości korzystania ze zjazdu usytuowanego na działce nr [...] stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej, gdyż taka możliwość prawnie nie został uregulowana. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. Na wstępie należy wskazać, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych, a podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.). Należy jednak pamiętać, że naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnie prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt III SA 1705/93 opublikowany w piśmie Wspólnota 1994/42/16). Mając na uwadze powyższe podkreślić należy, iż obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 Kpa zasady prawdy obiektywnej, jest wszechstronnie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 r., SA/Lu 240/83, niepubl.) Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż obowiązkiem organu jest wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co oznacza konieczność ustosunkowania się przez organ do wszystkich dowodów zebranych w sprawie (por. teza druga wyroku NSA OZ w Lublinie z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95 - LexPolonica; wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97 - LEX nr 48684; wyrok NSA z 4 marca 1999 r., IV SA 288/97 - LEX nr 48135). Należy podkreślić, iż dyspozycja art. 80 Kpa, nakazuje ocenę poszczególnych dowodów w kontekście całości materiału dowodowego. Oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach i pominięcie innych jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, który może prowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej organy administracji powinny przeprowadzić analizę dowodową ze szczególną starannością. Należy podkreślić, iż organ pierwszej instancji wydając decyzje z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdził nieważność, decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. uznając, iż wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego m. in. art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie na skutek odwołania skarżących winien mieć na uwadze, a także ustosunkować się zarówno do argumentów zawartych w odwołaniu jak i zaskarżonej decyzji. Podstawowym i konsekwentnie podnoszonym przez skarżące zarzutem jest naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżących weryfikowaną decyzją z dnia [...] lutego 2007r. zatwierdzono projekt budowlany, którego realizacja pozbawiła działkę nr [...] stanowiącą ich własność, jedynego dostępu do drogi publicznej. Naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zostało ocenione przez organ I instancji jako rażące. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję Wojewody [...] i odmawiając stwierdzenia nieważności kontrolowanego pozwolenia na budowę wskazał jedynie na nieprecyzyjność zapisów miejscowego planu, co zdaniem organu uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji jako niezgodnej z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozważenie zasadności powyższego stanowiska wymaga przypomnienia, iż wobec weryfikowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] sformułowano zarówno zarzut rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1, jak i naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu odwoławczego, który całkowicie odmiennie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, było właściwe uzasadnienie swojego stanowiska, stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Brak takiego uzasadnienia uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Argumentacja organu odwoławczego, iż "zapis miejscowego planu zagospodarowania terenu [...] nie przesądza jednoznacznie, iż dostęp komunikacyjny dla w/w działek musi być zapewniony bezpośrednio od ulicy [...]", oznacza zdaniem Sądu, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił czy działki skarżących, w związku z planowaną inwestycją, nie utracą dostępu do drogi publicznej. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzekł jak w pkt. II wyroku.