II GSK 222/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 322/08 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 322/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę W. D. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych oraz orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęte zostały następujące ustalenia faktyczne. W dniu [...] maja 2007 r. W. D. złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych za rok 2007, deklarując działki ewidencyjne nr 214, 220, 453/9, 458 i 477/1 o łącznej powierzchni 7,60 ha, położone w obrębie wsi [...] w gminie [...]. Na wezwanie organu wnioskodawczyni dostarczyła załączniki graficzne obrazujące działki zadeklarowane we wniosku, a także działkę nr 213. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej określana jako: ARiMR) w Z. Ś. przyznał wnioskodawczyni płatności do gruntów rolnych za rok 2007, przy czym kwotę tych płatności organ ustalił na podstawie powierzchni zadeklarowanej we wniosku, a określonej przez wnioskodawczynię na 7,60 ha. W odwołaniu od powyższej decyzji W. D. podniosła, że błędnie wypełniła wniosek i przez pomyłkę nie zadeklarowała działki ewidencyjnej nr 213 o powierzchni 3,37 ha, na której uprawiana jest kukurydza. Do odwołania dołączyła skorygowany wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych za rok 2007 oraz kopie decyzji z lat 2005 i 2006, którymi przyznano wnioskodawczyni dopłaty także za działkę pominiętą omyłkowo w aktualnym wniosku. Ogólny areał związany z przyznaniem opłat wnioskodawczyni określiła na 10,96 ha. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że strona otrzymała płatności zgodnie ze złożonym wnioskiem, którym objęto areał 7,60 ha. Wniosek W. D. został rozpatrzony z zachowaniem reguł proceduralnych. Strona otrzymała instrukcję dotyczącą prawidłowego wypełnienia wniosku, a przy składaniu wniosku oświadczyła, że zapoznała się z zasadami przyznawania płatności. W wymaganym przez prawo terminie wnioskodawczyni nie dokonała korekty wniosku i nie przedłożyła formularza z zaznaczonym celem zmiany wniosku. Zdaniem organu, poprawiony przez W. D. wniosek wraz z dołączonymi decyzjami o przyznaniu płatności za lata 2005-2006 nie mógł być uznany za zmianę wniosku. W skardze na powyższą decyzję W. D. wskazała, że dane działek, których dotyczył wniosek, zostały wpisane do formularza przez pomagającego stronie pracownika ARiMR w Z. Ś. Pominięcie w zaskarżonej decyzji działki nr 213 – nieujętej bez winy strony w pierwotnym wniosku – charakteryzującej się znaczną powierzchnią w stosunku do pozostałych gruntów skarżącej, jest dla strony krzywdzące. W piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2008 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej podniósł, że wszczęcie postępowania na wniosek strony nie oznacza, że organ jest ściśle związany samą treścią wniosku. Skoro organ z urzędu wiedział o posiadaniu przez skarżącą większej liczby działek, to nawet w przypadku pominięcia jednej z nich we wniosku, organ dokonujący weryfikacji wniosku powinien taką działkę uwzględnić. W odpowiedziach na skargę i pismo procesowe Dyrektor OR ARiMR podtrzymał stanowisko zaprezentowane w decyzji. Stwierdził, że skoro płatności są przyznawane na wniosek rolnika, to organ nie może wyjść poza żądanie strony i przyznać płatność większą niż wnioskowana przez beneficjenta. Ponadto przepisy nie przewidują, by przy badaniu aktualnego wniosku porównywać go z wnioskami z lat poprzednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego unormowanie ograniczające obowiązki organów prowadzących postępowanie w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bez konieczności podejmowania z urzędu inicjatywy w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, nie zwalnia tychże organów z powinności uwzględnienia, rozpatrzenia i oceny dowodów przedstawionych przez stronę postępowania. Z kolei ustalając, czy strona w konkretnym przypadku wyraziła "żądanie", o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy, nie należy odnosić tego przepisu jedynie do sytuacji, w której strona wprost sformułowała takie żądanie, lecz należy uwzględniać także przejawiane przez stronę w każdej formie wątpliwości lub problemy dotyczące okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony w konkretnej sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ naruszył w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy dyrektywy proceduralne określone w art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd wskazał, że skarżąca na wezwanie organu I instancji uzupełniła dokumentację o załączniki graficzne działek objętych wnioskiem, a także spornej działki nr 213. Znajdujące się na każdym załączniku graficznym działki, które miały być przedmiotem dopłat zostały wyraźnie zaznaczone poprzez wyeksponowanie odpowiedniego numeru działki, aby odróżnić je od innych działek objętych arkuszem graficznym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ pominął bezzasadnie znajdującą się na załączniku nr 1/5 i wyeksponowaną graficznie działkę nr 213. Takie działanie naruszało obowiązek organu rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skoro strona zgłosiła w trakcie postępowania uzasadnione wątpliwości co do liczby działek, które miały być objęte ewentualnymi płatnościami, to powinnością organu było przede wszystkim pouczenie wnioskodawczyni o konieczności przedstawienia wszystkich gruntów rolnych będących w jej posiadaniu, niezależnie od tego, czy strona ubiega się o przyznanie płatności do tych gruntów (art. 18 ust. 4 omawianej ustawy), a następnie zweryfikowanie, czy rolnik wskazał wszystkie posiadane grunty. Skoro strona niniejszego postępowania zwróciła się do pracownika urzędu o pomoc w wypełnieniu wniosku, to takie postępowanie strony spełnia kryteria "żądania" w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy, zobowiązując organ do udzielenia stronie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Niewyjaśnienie zgłoszonych przez stronę wątpliwości co do gruntów rolnych mających być przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, bez jednoczesnego udzielenia stronie niezbędnych pouczeń w tym zakresie, było naruszeniem powołanego wyżej przepisu. W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. zaskarżył w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez błędną wykładnię, przyjmując, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie płatności obszarowych w sytuacji braku konieczności podejmowania z urzędu inicjatywy gromadzenia materiału dowodowego ma obowiązek uwzględnić, rozpatrzyć i dokonać oceny materiału nieobjętego wnioskiem strony; 2. art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez błędną wykładnię, przyjmując, że żądanie strony o udzielenie informacji związanych z rozpoznawaną sprawą może również przejawiać się poprzez wyrażenie wątpliwości lub problemów dotyczących okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony w konkretnej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor OR ARiMR wskazał, że z treści art. 3 ust. 2 pkt 2 powołanej wyżej ustawy nie wynika, że organ rozpatrujący sprawę i mający obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego ma ten materiał dowodowy uwzględnić. Organ ma obowiązek rozpatrzyć tylko taki materiał dowodowy zaoferowany przez stronę, który dotyczy złożonego wniosku o płatność, a nie taki, który nie pozostaje w żadnym związku z wnioskiem. Skoro postępowanie o przyznanie płatności obszarowych wszczyna sformalizowany wniosek rolnika, to sprecyzowanie żądania zależy od rolnika, a organ nie może dobrowolnie określać przedmiotu żądania. Rozpatrzenie materiału graficznego działki nr 213 byłoby możliwe, gdyby wnioskodawczyni dokonała korekty wniosku, uzupełniając go o wpis działki nr 213, a skoro tego nie zrobiła, to organ nie wziął tej działki pod uwagę. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, żądanie stron udzielenia niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 3 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy) nie może polegać także na pojawieniu się wątpliwości lub problemów. Strona musi jeszcze domagać się od organu prowadzącego postępowanie, aby wyjaśnił jej te wątpliwości lub problemy, zaś w niniejszej sprawie strona się tego nie domagała, a nawet nie sygnalizowała w trakcie postępowania istnienia jakichkolwiek wątpliwości. Organ stwierdził ponadto, że nawet jeżeli przyjąć, że wniosek pomagał stronie wypełnić pracownik Agencji, to przecież czynił to w jej obecności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną ustanowiony z urzędu pełnomocnik W. D. wniósł o oddalenie tego środka zaskarżenia, a także zasądzenie taryfowych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty w całości nie zostały pokryte. Podniósł, że wbrew twierdzeniu strony wnoszącej skargę kasacyjną podniesione zarzuty nie stanowią naruszenia prawa materialnego, lecz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zarzuty te nie są zasadne, a zaskarżony wyrok jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak wspomniano, zgodnie z tymi przepisami organ decydujący o przyznaniu lub odmowie przyznania wnioskodawcy płatności w ramach danego programu wsparcia bezpośredniego obowiązany jest do podejmowania określonych czynności prowadzących do merytorycznego rozpoznania wniosku złożonego przez rolnika. Zgodnie z dyrektywami określonymi w przepisie objętym zarzutami skargi kasacyjnej, organ rozpoznający sprawę obowiązany jest rozpatrzyć w wyczerpujący sposób cały materiał dowodowy oraz udzielać stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na gruncie przepisów wyznaczających kompetencje organu w sprawach dotyczących wsparcia dla producentów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obowiązuje zasada działania organu na wniosek zainteresowanego (art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Organ administracji dysponuje funduszami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej, przeznaczonymi na pomoc dla rolników w ramach poszczególnych programów wsparcia. Rolnicy mogą otrzymać konkretne kwoty dofinansowania do posiadanych gruntów rolnych, składając na określonych - w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - zasadach wniosek o przyznanie dofinansowania do objętych tym wnioskiem gruntów. Zasada działania organu tylko na wniosek potencjalnego beneficjenta płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest wyrazem dobrowolności uczestnictwa obywateli w poszczególnych programach wsparcia finansowego. Oznacza to, że organ będący dysponentem funduszy pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, posiada środki przeznaczone w założeniu na dopłaty dla rolników, nie jest jednak uprawniony do podejmowania czynność reglamentacyjnych w tym zakresie z urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołany w skardze kasacyjnej przepis - art. 3 ust 2 pkt 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - nie przewiduje podstawy prawnej do działania organu ARiMR z urzędu również w zakresie modyfikacji złożonego wniosku. Nie tracąc z pola widzenia okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy i związanych z tym obowiązków organu w ramach postępowania wyjaśniającego i dowodowego, należy wskazać, że organ nie jest uprawniony do rozpatrywania sprawy w sposób merytorycznie wykraczający poza granice zakreślone we wniosku, ani też - jak wskazano - modyfikowania wniosku po terminie przewidzianym dla ewentualnej zmiany wniosku przez zainteresowanego. Oznacza to w rezultacie brak możliwości rozpatrzenia wniosku w taki sposób, który prowadziłby do przyznania wnioskodawcy wyższego wsparcia, niż wynika to ze złożonego wniosku w sytuacji, gdy zainteresowany wsparciem finansowym nie rozszerza swojego żądania w sposób przewidziany prawem. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażające się w twierdzeniu, iż na podstawie normy określonej w art. 3 ust 2 pkt 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, organ powinien uwzględniać w toku postępowania przejawiane przez stronę wątpliwości co okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą wpływać na ustalenie praw i obowiązków podmiotu zainteresowanego uzyskaniem płatności. Należy jednak podkreślić, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wymagać od organu, aby na gruncie tak rozumianych przepisów prawa, z opracowania graficznego, stanowiącego jeden z załączników do wniosku, wywodził intencję wnioskodawcy w zakresie zmiany złożonego wniosku. W istocie stanowiłoby to bowiem działanie organu z urzędu, który podejmując czynności niejako "na własną rękę" modyfikowałby wniosek złożony przez zainteresowanego, nie mając przy tym wiedzy dotyczącej intencji samego wnioskodawcy. Ponadto modyfikacja ta byłby dokonywana - jak wskazano - z naruszeniem przewidzianych w tym zakresie terminów. W świetle powyższego, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że organ bezzasadnie pominął znajdującą się w załączniku nr 1/5 i wyeksponowaną graficznie działkę oznaczoną nr 213. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia przyznania ewentualnego dofinansowania do przedmiotowej działki znajdowała się poza materialnoprawnymi granicami rozpoznania sprawy administracyjnej określonymi przez samą zainteresowaną (W. D.) we wniosku o uzyskanie płatności do gruntów rolnych za 2007 r. Skarżąca, składając w dniu [...] maja 2007 r. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych za 2007 r., zadeklarowała chęć uzyskania dopłat do wymienionych przy pomocy numerów ewidencyjnych działek, podając przy tym, że łączna powierzchnia gruntów objętych wnioskiem wynosi 7,6 hektara. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. właściwy w tej sprawie organ ARiMR przyznał wnioskodawczyni płatność w pełnym postulowanym przez nią zakresie. Wnioskodawczyni uzupełniła, na wezwanie organu, załączniki do wniosku zawierające arkusze graficzne przedstawiające poszczególne działki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt, że jeden z uzupełnionych przez skarżącą załączników graficznych obejmował działkę nr 213 (jednakże nieujętą uprzednio we wniosku) nie może nakładać na organ obowiązku modyfikacji w tym zakresie wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2007 r. Takiego uzupełnienia wniosku nie można także wiązać ze zmianą wniosku W. D. w tym zakresie. Należy zatem przyjąć, że organ zgodnie z prawem przyznał skarżącej płatność w zakresie złożonego wniosku o płatności do gruntów rolnych. Nie został przy tym naruszony przez organy orzekające w sprawie art. 3 ust 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W skardze kasacyjnej zakwestionowano zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust 2 pkt 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 3 marca 2009 r.) pełnomocnik W. D. podniósł, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zarzuty skargi kasacyjnej nie stanowią naruszenia prawa materialnego, lecz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie kwestionowano w istocie wykładnię prawa materialnego sprowadzającą się do ustalenia uprawnienia organu do rozpoznania w określony sposób wniosku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą bowiem sposobu dokonania przez organ ARMiR oceny złożonych wniosków i określania na ich podstawie wysokości należnych wnioskodawcy dopłat. Wspomniany przepis choć zawiera wskazania dla organu administracji, co do standardów prowadzonego postępowania w sprawie oceny wniosków dotyczących płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, w istocie wyznacza merytoryczne (materialne) granice działania organu w zakresie rozpatrywania wniosków dotyczących poszczególnych programów pomocowych z Unii Europejskiej. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zatem jedynie wykładni prawa materialnego, polegającej na ustaleniu uprawnienia organu w zakresie rozpoznania wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych (art. 3 ust 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był na gruncie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., uchylić zaskarżony wyrok i merytorycznie rozpoznać skargę W. D. Wobec braku zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania oraz stwierdzeniu w kontrolowanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2008 r. jedynie naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 oraz art. 151 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.