IV SA/Gl 138/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G., na podstawie art. 41 ust. 6 , art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.c oraz art. 76 ust.1 i ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zobowiązano M.M. do zwrotu kosztów szkolenia w kwocie brutto [...] zł. W uzasadnieniu wskazanej decyzji wyjaśniono, iż strona skierowana została w okresie od [...] do [...] na szkolenie "[...]" organizowane w Biurze [...]. Na podstawie przedstawionej przez szkolącego listy obecności organ ustalił, iż skierowany na szkolenie przerwał je, bez podania uzasadnionej przyczyny. Tym samym, w opinii organu, koszt szkolenia stał się świadczeniem nienależnym, a osoba, która z własnej winy nie ukończyła szkolenia obowiązana jest do zwrotu jego kosztów. Decyzję Nr [...] z dnia [...] doręczono dniu [...] do rak matki adresata. Opisane rozstrzygnięcie poprzedzała decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej przez M.M., a przyczyną takiego orzeczenia był fakt [...] przez stronę. W ramach postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] organ ustalił, iż M.M. [...], której koniec przewidywany jest na [...]. Okoliczność tę potwierdziła również żona M.M., oświadczając w formie pisemnej, iż jej mąż został [...] z dniem [...] i przebywa od tej chwili w [...] we W. Od decyzji Nr [...] z dnia [...] M.M. odwołał się, a odwołanie złożone zostało w biurze podawczym Powiatowego Urzędu Pracy w G. w dniu [...]. W odwołaniu swoim M.M., wskazując na fakt [...], uznał za niesłuszne potraktowanie jego nieobecności na szkoleniu, jako zachowania zawinionego. Do odwołania załączone zostało zaświadczenie potwierdzające daty pobytu odwołującego w [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Wojewoda Ś. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazał, iż termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni i liczony jest od dnia doręczenia decyzji. Porównawszy datę doręczenia zaskarżonej decyzji i datę wniesienia odwołania organ ustalił, iż odwołanie wniesione zostało w [...] dniu od daty doręczenia decyzji, a zatem z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Nie godząc się ze stanowiskiem Wojewody Ś. M.M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą. W skardze tej wyjaśnił, że zaskarżona przez niego decyzja doręczona została jego matce w czasie, gdy przebywał w [...], a on sam dowiedział się o tym fakcie zbyt późno. Jego żona sporządziła dla niego odwołanie, do którego chciał dołączyć zaświadczenie z [...], a oczekiwanie na ten dokument i przesłanie go żonie wymagało dodatkowego czasu. Wskazując, iż przyczyny opóźnienia odwołania nie powinny odbierać możliwości jego merytorycznego rozpoznania , wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, przez co stało się ono bezskuteczne, nie wystąpiła nadto o przywrócenie uchybionego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organu administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Nie należy natomiast do kompetencji sądów administracyjnych rozstrzyganie co do meritum, nie mogą one przyznawać uprawnień ani też obciążać obowiązkami stron postępowania sądowoadministracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a ), co w niniejszej sprawie pozwoliło na uwzględnienie skargi. Zaskarżone postanowienie analizowane pod kątem jego legalności, musiało bowiem zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, jako wydane z naruszeniem prawa procesowego w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Niezaprzeczalnym obowiązkiem organów administracji jest kierowanie się w toku postępowania zasadami wynikającymi z właściwej dla rozstrzyganej sprawy procedury. W rozpoznawanej sprawie regulację taką stanowił kodeks postępowania administracyjnego. Mając na względzie jedną z podstawowych zasad, jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., należy zauważyć, iż decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a po myśli wskazanego przepisu, decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Warunkiem zatem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, za wyjątkiem przypadków, o których stanowi przepis art. 16 § 1 in fine k.p.a. jest skuteczne wniesienie odwołania. O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. ( art. 129§ 2 k.p.a.). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Bez wątpienia można przeto stwierdzić, iż jednym z ważniejszych obowiązków organu odwoławczego jest badanie, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, gdyż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Przywołując treść art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 1 k.p.a., staje się oczywiste, iż termin do wniesienia odwołania biegnie dla strony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji. Tym samym, analiza zdarzenia, jakim jest doręczenie decyzji ma istotne znaczenie dla oceny terminowości odwołania. Szczegółowe uregulowanie prawne dotyczące doręczania stronom korespondencji organów zawarte jest w przepisach rozdziału ósmego k.p.a. Podstawową zasadą wynikająca z zawartych tam regulacji jest, iż pisma doręcza się stronie lub ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi lub przedstawicielowi strony.( art. 40 § 1 k.p.a.). W przypadku, gdy stroną jest osoba fizyczna, doręczenia dokonuje się w jej mieszkaniu (art. 42 § 1 k.p.a.). Od tej zasady przewidziane są odstępstwa, jednakże również ściśle uregulowane. Jednym z nich jest możliwość doręczenia pisma nie do rąk strony, lecz dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba taka podjęła się oddania pisma adresatowi. Złożenie podpisu na zwrotnym pokwitowaniu odbioru przez taką osobę stanowi dowód na jej zobowiązanie się do przekazania przesyłki do rąk adresata.(art.43 k.p.a.). Sytuacja taka jest możliwa podczas nieobecności adresata decyzji. Użyte w przepisie art. 43 k.p.a pojęcie " nieobecność adresata" niewątpliwie odnosi do nieobecności w mieszkaniu , o którym mowa w art. 42 § 1 k.p.a. Ustawodawca nie zdefiniował jednak w procedurze administracyjnej pojęcia " mieszkanie". Mając na względzie treść przepis art. 41 § 1 k.p.a , z którego wynika, iż strony postępowania są zobligowane zawiadamiać organy administracji o każdej zmianie swego adresu, a nadto przepis art. 63 § 2 k.p.a, stawiający stronie wymóg wskazania swego adresu w chwili składania podania, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż użyte w art. 42 § 1 k.p.a. pojęcie " mieszkanie" traktować można zamiennie z wskazywanym przez stronę adresem. Ustawodawca, również i w tym przypadku nie sprecyzował użytego przez siebie pojęcia "adres". Dokonując interpretacji powyższego określenia w drodze wykładni celowościowej trzeba byłoby przyjąć, iż adres, o którym mowa w art. 63 § 2 i 41 § 1 k.p.a., to miejsce gdzie strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe, zgodnie z jej wolą , doręczenie pism urzędowych adresowanych do niej. Celem obowiązku nałożonego na stronę postępowania mocą przywołanych przepisów jest bowiem uzyskanie przez organ możliwości doręczenia urzędowej korespondencji przede wszystkim do osobistych rąk adresata, bez względu na miejsce jej zameldowania lub stałego zamieszkania. Organ administracji nie ma w takim przypadku obowiązku ustalania, czy wskazany przez stronę adres jest miejscem jej stałego zamieszkania, czy miejscem okresowego pobytu, nadto, czy zgodny jest z adresem zameldowania strony. Zważyć jednak należy, iż postępowanie administracyjne wszczęte może być również z urzędu, a w takim przypadku organ nie dysponuje wnioskiem strony zawierającym jej adres. Obowiązek zawiadamiania o zmianie adresu dotyczy natomiast stron postępowania, a więc stanowi wymóg zachowania się już po wszczęciu postępowania. Ustalenie właściwego, w rozumieniu art. 41 § 1 k.p.a, adresu strony postępowania wszczętego z urzędu, należeć będzie więc do organu. Stosując per analogia wcześniejsze rozważania, przyjąć należy, iż obowiązkiem organu będzie ustalić, gdzie strona faktycznie przebywa, a więc takie miejsce, w którym będzie możliwe doręczenie korespondencji do jej rąk , bez względu na to, czy jest to miejsce jej stałego, czy okresowego pobytu. Powracając bowiem do wcześniejszych uwag, podstawową zasadą wynikającą z zawartych w procedurze administracyjnej regulacji jest, iż pisma doręcza się stronie w jej mieszkaniu. Instytucja doręczenia zastępczego może być stosowana tylko w takiej sytuacji, gdy w rzeczywistym, a nie hipotetycznym miejscu pobytu adresata, w chwili doręczania przesyłki, jest on nieobecny. Niewątpliwie czynności związane z ustaleniem adresu strony postępowania będą uwzględniały reguły zamieszczone w przepisach art. 7 i 77 k.p.a. W świetle powyższych wywodów prawnych budzi istotne wątpliwości skuteczność doręczenia zastępczego decyzji organu I instancji kierowanej do skarżącego na adres , pod którym , według wiedzy organu, M.M. z przyczyn obiektywnych nie mógł przebywać. Jest to decyzja wydana w sprawie o zwrot kosztów szkolenia wszczętej przez organ administracji z urzędu, a nadto jest to pierwsze pismo, jakie w tej sprawie organ skierował do skarżącego. Jak wynika z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do kontroli akt sprawy, organ powziął wiadomość o [...] M.M. w [...] we [...]. Posiadał również informację o przewidywanym [...] przez skarżącego. Mimo tej wiedzy, z naruszeniem zasady wynikającej z treści art. 42 § 1 k.p.a. przesłał decyzję administracyjną , której adresatem był skarżący nie do jego miejsca pobytu, lecz do osób , które zamieszkiwały nadal w jego mieszkaniu. W powyższej sytuacji wymagało rozważenia, czy takie doręczenie można uznać za prawidłowe, a więc czy istotnie nastąpiło tu doręczenie osobie uprawnionej do odbioru przesyłki zawierającej decyzję administracyjną . Wojewódzki Sąd Administracyjny reprezentuje pogląd, iż pierwsze pismo organu administracji publicznej w sprawie wszczętej z urzędu może zostać uznane za skutecznie doręczone w trybie art. 43 k.p.a., jeżeli doręczenie to odbywa się w miejscu faktycznego pobytu adresata, ewentualna nieobecność adresata w mieszkaniu ma charakter wyłącznie krótkotrwały, a przekazanie przesyłki przez domownika jej adresatowi w niewielkim odstępie czasowym od momentu jej doręczenia jest obiektywnie możliwe. Przenosząc powyższe stwierdzenie na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż decyzja organu I instancji nie została skutecznie doręczona skarżącemu w chwili jej odbioru przez osobę przebywającą pod adresem, na który decyzja została skierowana. Adres ten nie był bowiem tożsamy z faktycznym miejscem pobytu skarżącego. Okoliczność ta nadto była bezspornie znana organowi. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien, przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., ustalić, kiedy w rzeczywistości umożliwiono skarżącemu zapoznanie się z treścią decyzji Prezydenta Miasta G. Dopiero ten moment może zostać uznany za doręczenie decyzji i powodować rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania. Z racji istnienia wskazanych wyżej uchybień, których usunięcie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonania poprawnych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w zaskarżonym postanowieniu Wojewody Ś. stwierdzenie dotyczące nie zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania jest co najmniej przedwczesne. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołująca się strona przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. , a naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.