II SA/Lu 482/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. B. i J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. B. i J. B. kwotę 500 ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a., umorzył z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] przy ul. P. w L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż J. B. i J. B., którzy pismami z dnia 24 września 2007 r. i z dnia 15 listopada 2007 r. zainicjowali postępowanie w niniejszej sprawie, nie mają legitymacji do występowania w tej sprawie w charakterze stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż należąca do nich nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji prowadzonej na nieruchomości przy ul. P. w L. Wydaną na skutek odwołania J. i J. B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż zebrane w sprawie dokumenty potwierdzają, że J. i J. B., współwłaściciele działki nr [...] położonej przy ul. T. w L., nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu, w którym zapadła decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...], położonej przy ul. P. w L. Organ wskazał ponadto, iż dopuszczenie określonej osoby przez organ administracji publicznej do udziału w prowadzonym przez ten organ postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., zaś w myśl art. 127 par. 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i J. B., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zarzucając organom obu instancji: - rażące naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych wnoszonych do organów na piśmie; - naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L.; - naruszenie prawa w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (decyzja nr [...] z dnia [...]). W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż rozbudowywany obecnie przedmiotowy budynek mieszkalny, położony na działce nr [...] przy ul. P. w L., mający cztery naziemne kondygnacje i nie posiadający dachu "stromego", lecz dodatkową, w pełni funkcjonalną kondygnację mieszkalną, wyposażoną w pełnowartościowy balkon, narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. obowiązującego na tym terenie. Ponadto przedmiotowa rozbudowywana część budynku posiada od strony południowo – zachodniej (tj. od strony posesji skarżących) 28 – metrową i 4 – kondygnacyjną ścianę z otworami okiennymi i drzwiowymi usytuowaną w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką skarżących, co, zdaniem skarżących, narusza przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący podnieśli, iż w związku z powyższymi zarzutami, nieuznawanie ich przez organy obu instancji za stronę niniejszego postępowania jest bezpodstawne, gdyż w przypadku analogicznej, bliźniaczej zabudowy budynku pod adresem P. [...] skarżący zostali uznani za stronę postępowania administracyjnego. Skarżący podnieśli ponadto, iż organy nadzoru budowlanego błędnie oceniły sytuację poprzez brak uwzględnienia oddziaływań obiektu usytuowanego na działce [...] na należącą do nich posesję, co wynika bezpośrednio z przekroczenia precyzyjnych ustaleń planu miejscowego regulującego warunki zabudowy na terenach określonych jako M4. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o braku po stronie skarżących przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] położonej przy ul. P. w L., co stwierdził organ I instancji w swojej decyzji, a organ odwoławczy, po dokonaniu badania, czy odwołanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, potwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżących, organ odwoławczy wskazał, iż materiał dowodowy przedmiotowej sprawy nie potwierdza, wbrew twierdzeniom skarżących, wystąpienia naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie procesowym datowanym na 3 listopada 2008 r. skarżący podtrzymali żądanie i zarzuty zawarte w skardze oraz złożyli wniosek o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny stosownie do unormowania art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Na wstępie podzielić należy zawarty w skardze zarzut, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie nie czynią zadość wymaganiom art. 107 par. 3 k.p.a., zgodnie z którym decyzja administracyjna ma zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zasadny jest również zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 7 par. 1 i art. 77 k.p.a., z których wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, która, w świetle wymogów określonych w art. 107 par. 3 k.p.a., powinna znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzasadnienie stanowi integralną część orzeczenia i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2002 r. I SA/ Kr 856/98, LEX Nr 43041, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 r., II SA 924/01 LEX 81816, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2001 r., wyrok z dnia 20 listopada 2001 r. II SA/Lu 629/00, LEX 81736). Zatem uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Organy nadzoru budowlanego powinny mieć na uwadze to, że decyzja administracyjna, jako władcze rozstrzygnięcie sprawy strony, powinna także wyjaśniać i umożliwiać stronie zrozumienie zajętego przez organ administracji stanowiska. Po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia strona powinna być przekonana o prawidłowości rozstrzygnięcia, czyli uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Stosownie do tej zasady organ administracji publicznej obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności podjętego rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie postanowienia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie niektóre aspekty sprawy lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Równocześnie zapoznanie się z uzasadnieniem, które stanowi jeden z niezbywalnych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny, powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji tych wymogów nie spełnia. Organy w sposób lakoniczny, ogólnikowy motywowały przesłanki podjętych przez siebie rozstrzygnięć i nie ustosunkowały się do zarzutów zawartych w pismach skarżących z dnia: 24 września 2007 r. oraz z dnia 15 listopada 2007 r. Organ II instancji nie ustosunkował się ponadto do podniesionego przez J. i J. B. w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej zarzutu bezzasadnej odmowy uznania ich za strony postępowania przed organem I instancji przy jednoczesnym uznaniu ich za strony postępowania w sprawie dotyczącej prowadzenia robót budowlanych przy budynku sąsiednim położonym przy ul. P. W uzasadnieniu jest zawarty w istocie tylko końcowy wniosek, nie ujawnionego w uzasadnieniu sposobu rozumowania, wskazujący na to, że skarżący nie mają legitymacji procesowej do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Taki stan rzeczy skutkuje naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 par. 1 k.p.a. i art. 107 par. 3 k.p.a. Wskazana wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia dokonanie przez Sąd jej pełnej oceny pod względem zgodności z prawem materialnym, tj. z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a także z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. dla obszaru północno - wschodniego. Należy przy tym podkreślić, iż przepisy p.p.s.a. nie dają Sądowi uprawnień do merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej legalności przedmiotowych robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] położonej przy ul. P., gdyż leży to w kompetencji organów administracji publicznej. Nie jest zatem możliwe czynienie przez Sąd własnych ustaleń i dokonywanie oceny, w tym przypadku, istnienia bądź nieistnienia po stronie skarżących legitymacji do udziału w charakterze stron niniejszego postępowania. Stwierdzone wyżej wadliwości nie mogą być zatem usunięte w postępowaniu toczącym się przed Sądem ze skargi. Sąd, jak wyżej wskazano, dokonuje bowiem kontroli zaskarżonej decyzji. Taka pełna kontrola jest jednak, jak wskazano w powyższych rozważaniach, niemożliwa. Reasumując, obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadnienia podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podnoszonych zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r. V SA 1611/00 LEX Nr 80635, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r. IV SA 274/97, LEX 48234). Organ administracji ma obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Powinien przy tym poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji przeprowadzi postępowanie dowodowe, uwzględniając powyższe wskazania, co pozwoli ustalić osoby legitymowane do występowania w postępowaniu w charakterze stron. Poczynione ustalenia umożliwią rozstrzygnięcie sprawy przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego też zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 p.p.s.a.