II SA/Wa 854/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania emerytury wojskowej w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] przyznającą [...] B.P. emeryturę wojskową w drodze wyjątku od dnia 1 kwietnia 2007 r. w wysokości najniższej emerytury WP oraz postanowił emeryturę wojskową w drodze wyjątku wypłacać pod warunkiem niepobierania przez wymienionego świadczeń emerytalno - rentowych z innego tytułu lub nieuzyskiwania przychodów z tytułu zatrudnienia bądź działalności podlegającej obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu. Z ustaleń Ministra Obrony Narodowej i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy. Pismem z dnia 25 kwietnia 2007 r. B. P. wniósł o "przywrócenie prawa do emerytury wojskowej w drodze wyjątku" podnosząc, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje wydane w przedmiocie przyznania mu emerytury wojskowej w drodze wyjątku, bowiem decyzja o przyznaniu świadczenia w wysokości 40 % wymiaru została wydana w oparciu o inną decyzję tego Ministra z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], która następnie została uchylona w części (w pkt 3 mającym wpływ na treść decyzji o przyznaniu świadczenia) decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 4032/02 stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. z powodu "niekompletności tego rozstrzygnięcia". Po wyroku Sądu, Minister Obrony Narodowej ostateczną decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 3 i w tym zakresie umorzył postępowanie w I instancji. Następnie Minister Obrony Narodowej w dniu [...] września 2006 r. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2003 r., nr [...]. W tej sytuacji do obiegu prawnego został powtórnie wprowadzony pkt 3 decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], co zdaniem skarżącego uzasadniało przywrócenie utraconego wcześniej prawa do emerytury wojskowej w drodze wyjątku. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Minister Obrony Narodowej w dniu [...] sierpnia 2007 r., działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.), wydał decyzję, w której: 1) przyznał [...] B. P. emeryturę wojskową w drodze wyjątku od dnia 1 kwietnia 2007 r. w wysokości najniższej emerytury w państwie, 2) postanowił emeryturę wojskową w drodze wyjątku wypłacać pod warunkiem niepobierania przez wymienionego świadczeń emerytalno - rentowych z innego tytułu lub nieuzyskiwania przychodów z tytułu zatrudnienia bądź działalności podlegającej obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu. Pismem z dnia 27 sierpnia 2007 r. B. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją podnosząc, iż skarżona decyzja nie została wydana zgodnie z jego wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu wniosku odwołujący się podniósł, iż organ przyznając świadczenie po raz drugi, zamiast przywrócić prawo do już wcześniej przyznanego świadczenia emerytalnego, nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Nieprawidłowość ta wpływa na ustalenie daty wypłacania tego świadczenia jak i jego wysokości. Ponadto wątpliwości strony wzbudził pkt 2 zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, pozbawia go możliwości dodatkowego zarobkowania, pozostaje w sprzeczności z Konstytucją RP i ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych, które gwarantują prawo do pracy i godnego życia oraz szczególną ochronę zatrudnionych osób niepełnosprawnych. Minister Obrony Narodowej uznał, iż w toku postępowania wyjaśniającego, nie stwierdzono okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę decyzji przyznającej prawo do emerytury wojskowej w drodze wyjątku i rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin Minister Obrony Narodowej może przyznać wyjątkowo zaopatrzenie - w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie - żołnierzom, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie nabyli prawa do zaopatrzenia przewidzianego w ustawie. Na podstawie art. 11 tej ustawy w związku z art. 83 ust. 1 ustawy dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, emerytura wojskowa w drodze wyjątku przyznawana jest osobie, która nie posiada prawa do emerytury lub renty z tytułu własnego zatrudnienia, nie może - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ podniósł, że [...] B. P. służbę wojskową pełnił 5 lat, 7 miesięcy i 11 dni. Z zawodowej służby wojskowej zwolniony został wskutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności i degradację. Sąd Najwyższy w Warszawie - Izba Wojskowa, wyrokiem z dnia 24 września 1999 r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok i uniewinnił zainteresowanego od popełnienia przypisywanych mu przestępstw. Następnie Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. przywrócił B. P. stopień [...], utrzymując jednocześnie zwolnienie z zawodowej służby wojskowej z zachowaniem wszelkich uprawnień przysługujących żołnierzom zawodowym zwolnionym z tej służby z przyczyn, które nie powodują utraty tych uprawnień. Zainteresowany ze względu na krótki okres służby nie posiada prawa do ustawowej emerytury wojskowej. Zgodnie z art. 12 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, emerytura wojskowa przysługuje żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, który w dniu zwolnienia z tej służby posiada 15 lat służby wojskowej w Wojsku Polskim, z wyjątkiem żołnierza, który ma ustalone prawo do emerytury określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej z uwzględnieniem okresów służby wojskowej w Wojsku Polskim i okresów równorzędnych z tą służbą. B. P. nie posiada prawa do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy orzeczonej przez lekarza orzecznika ZUS orzeczeniem z dnia [...] lutego 2007 r. na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ze względu na brak wymaganego okresu ubezpieczenia w ostatnim dziesięcioleciu przed dniem powstania niezdolności do pracy (decyzja ZUS Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r.). Biorąc pod uwagę brak prawa do emerytury lub renty, całkowitą niezdolność do pracy oraz nieposiadanie niezbędnych środków utrzymania należało uznać, iż wymieniony spełnia przesłanki do przyznania emerytury wojskowej w drodze wyjątku. Organ podkreślił, iż świadczenie wypłaca się pod warunkiem niepobierania przez stronę świadczeń emerytalno - rentowych z innego tytułu lub nie uzyskiwania przychodów z tytułu zatrudnienia. Ograniczenie prawa do przedmiotowego świadczenia wynika z faktu, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a niespełnienie jednej z nich uniemożliwia pobieranie świadczenia. W przypadku uzyskiwania przychodów z tytułu zatrudnienia przez skarżącego lub nabycia przez wymienionego prawa do emerytury z systemu powszechnego przestają istnieć przesłanki dające prawo do emerytury wojskowej w drodze wyjątku. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zainteresowany wystąpił o uchylenie decyzji w części, w której utrzymuje ona w mocy pkt 1 decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu skargi B. P., powołując się na argumentację przedstawioną we wniosku z dnia 25 kwietnia 2007 r. podniósł, iż organ powinien był przywrócić mu prawo do emerytury w drodze wyjątku przyznanej decyzją z dnia 2 listopada 2000 r., a nie wszczynać nowe postępowanie na podstawie powyższego wniosku strony i wydawać decyzję przyznającą świadczenie w drodze wyjątku od kwietnia 2007 r. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Podstawę materialno-prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, żołnierzom oraz członkom rodzin pozostałym po zmarłych żołnierzach, jeżeli osoby te wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie, Minister Obrony Narodowej może przyznać, w drodze wyjątku, zaopatrzenie emerytalne w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - art. 11 o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Stosownie zaś do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Analiza powyższych unormowań prawnych prowadzi do wniosku, że świadczenie z wojskowego zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Ministrowi całkowitej swobody w tym zakresie. Organ podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, iż świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest uznaniowo i nie jest utożsamiane ze świadczeniami, które muszą być przyznane po spełnieniu precyzyjnie określonych ustawowych przesłanek. Te pierwsze świadczenia są przyznawane decyzjami konstytutywnymi i przysługują od dat wynikających ze wskazanych w decyzji, natomiast w przypadku świadczeń przysługujących obligatoryjnie, których dotyczą decyzje deklaratoryjne, decyduje data spełnienia ustawowych warunków. Uznaniowość decyzji odnosi się bowiem zarówno do faktu przyznania prawa do świadczenia, jak i daty powstania tego prawa (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 2270/00 - publik. LEX nr 53782). Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2000 r., sygn. akt II SA 1243/00n (publik. - LEX nr 51002) podkreślając, iż nie stosuje się, w odniesieniu do świadczeń przyznanych w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, przepisów regulujących przyznanie prawa do emerytury lub renty w trybie ustawowym, a więc nie ma tu zastosowania reguła, iż świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. W niniejszej sprawie bez wątpienia mamy do czynienia z decyzja konstytutywną, która przyznaje stronie uprawnienie od daty w niej wskazanej. Nie może zatem skarżącemu przysługiwać roszczenie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku niejako z mocą wsteczną, od momentu wydania pozytywnej dla strony decyzji następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż przy jej wydawaniu organ naruszył reguły dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego, co mogło mięć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na niekompletność materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Badając spełnienie przesłanek do przyzna emerytury wojskowej w drodze wyjątku organ stwierdził, iż skarżący nie posiada prawa do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy orzeczonej przez lekarza orzecznika ZUS orzeczeniem z dnia [...] lutego 2007 r. W materiale aktowym nie zamieszczono tego orzeczenia, a zatem ustalenia organu nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Prawidłowość oceny zaistnienia przesłanki niemożności podjęcia przez skarżącego zatrudnienia z uwagi całkowitą niezdolność do pracy budzi wątpliwości z uwagi na fakt, iż skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż zamierza podjąć zatrudnienie oraz dołączył do tego wniosku orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół Ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] maja 2007 r. Wskazanym orzeczeniem B. P. został zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności, a stwierdzony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i istnieje od 2006 r. W przedmiotowym orzeczeniu we wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia wpisano "otwarty rynek pracy". Ponadto stwierdzić należy, iż jednym z elementów prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, nazywane osnową decyzji administracyjnej. Jest to bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi przedstawienie stanowiska organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek, czy przyznające stronie określone prawo, powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może napotkać trudności w jej wykonaniu. Odpowiedniej staranności należy wymagać od decyzji przyznającej stronie świadczenie pieniężne. Zaniechanie należytej staranności w prawidłowym formułowaniu rozstrzygnięcia w tych sprawach może zniweczyć cel prowadzonego postępowania, jakim w tym wypadku jest udzielenie świadczenia w drodze wyjątku. Przyznając skarżącemu emeryturę wojskową w drodze wyjątku w wysokości najniższej emerytury w państwie organ w istocie nie określił, w jakiej wysokości tę emeryturę przyznaje. Sformułowanie "w wysokości najniższej emerytury w państwie" może rodzić uzasadnione wątpliwości, czy w niniejszej sprawie chodzi o najniższą emeryturę powszechną, o której mowa w art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - od dnia 1 marca 2008 r. kwota najniższej emerytury wynosi 636,29 zł miesięcznie (komunikat Prezesa ZUS z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent /M.P. Nr 21, poz. 211/), czy też o emeryturę przyznawaną na podstawie art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, tj. emeryturę dla żołnierza, który pozostawał w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., wynoszącą 40 % podstawy jej wymiaru za 15 lat służby wojskowej. Stosownych wyjaśnień w podanym zakresie Minister nie zawarł też w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, co powoduje, iż podjęta decyzja nie spełnia wymogów stawianych przez przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Dodatkowo wskazać należy, iż przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie nakładają na organ orzekający obowiązku zamieszczania klauzul ograniczających wypłatę świadczenia, jak to uczyniono w pkt 2 decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Tego rodzaju praktyka, jako nie wynikająca wprost z przepisu prawa nie powinna stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia zwłaszcza, iż w dziale V "Ustanie i zawieszanie prawa do świadczeń oraz zmniejszanie ich wysokości" ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych określono sytuacje, kiedy należy zawiesić wypłatę przyznanego świadczenia. Ponadto należy wskazać, iż w świetle postanowień art. 40a ust. 1 tej ustawy, osoba uprawniona do zaopatrzenia emerytalnego jest obowiązana zawiadomić wojskowy organ emerytalny o podjęciu działalności, o której mowa w art. 104 ust. 1-4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, o wysokości osiąganego z tego tytułu przychodu oraz o każdorazowej zmianie wysokości tego przychodu i innych okolicznościach powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo zmniejszenie ich wysokości. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., a stwierdzone nieprawidłowości są na tyle istotne, że mogą mieć wpływ na końcowe załatwienie sprawy. Z uwagi na reformatoryjny charakter decyzji wydawanych po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, celowym stało się uchylenie tylko zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę Minister będzie obowiązany w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy skarżący legitymuję się orzeczeniem stwierdzającym całkowitą niezdolność do pracy i w zależności od wyniku tych ustaleń wydać decyzję spełniającą wymogi określone przepisem art. 107 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.