II SA/Wa 1010/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Pisula - Dąbrowska, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, , Protokolant - Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia zażalenia - stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, - zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wezwał J. F. do natychmiastowego opróżnienia z osób i rzeczy lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...] pod rygorem zastosowania przymusu bezpośredniego. Powyższe postanowienie przesłano na adres korespondencyjny skarżącego w S. przy ul. [...] i zawarto w nim pouczenie o prawie złożenia zażalenia do Ministra Obrony Narodowej w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. W zażaleniu z dnia 28 kwietnia 2008 r. (data stempla pocztowego) do Ministra Obrony Narodowej, skarżący - nie kwestionując istnienia zobowiązania wobec organu - zarzucił zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie art. 45 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.) poprzez fakt, że wobec emeryta (rencisty) spełniającego kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej, nie stosuje się trybu o przymusowym przekwaterowaniu lub wykwaterowaniu z lokali mieszkalnych będących w zasobach Agencji i wniósł o jego uchylenie. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do złożenia zażalenia. W uzasadnieniu - powołując się na opisany powyżej stan faktyczny - podał, że stosownie do treści art. 141 § 2 k.p.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie, to od dnia jego ogłoszenia. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, zaskarżone postanowienie zostało wysłane zarówno pod adres korespondencyjny, jak i pod adres zadłużonego mieszkania. Przesyłka adresowana pod adres korespondencyjny była dwukrotnie awizowana i zwrócona organowi z adnotacją: "zwrot, nie podjęto w terminie", zaś przesyłka kierowana pod adres zadłużonego mieszkania została zwrócona z adnotacją: "adresat wyprowadził się". Zatem, zgodnie z treścią art. 44 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane, gdy pismo nie zostało odebrane, a adresat był dwukrotnie zawiadamiany przez pocztę o 14-dniowym terminie odebrania przesyłki. Tym samym - w ocenie organu - zaskarżone postanowienie zostało skutecznie doręczone adresatowi w dniu 31 marca 2008 r., a skoro skarżący złożył zażalenie w dniu 28 kwietnia 2008 r., to tym samym przekroczył 7-dniowy termin do złożenia zażalenia, nie występując jednocześnie o jego przywrócenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. F. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie art. 141 § 2 k.p.a., ponieważ postanowienie organu pierwszej instancji zostało osobiście doręczone przed wszczęciem egzekucji administracyjnej jego synowi w dniu 23 kwietnia 2008 r., zaś zażalenie wysłano w dniu 28 kwietnia 2008 r., a zatem z zachowaniem terminu. Ponadto zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu, brak podania podstawy prawnej w pouczeniu o prawie do wniesienia skargi do sądu i wniósł o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2008 r. skarżący powtórzył swoje zarzuty ze skargi dodając, że w postępowaniu egzekucyjnym nie ma zastosowania art. 44 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei według art. 141 § 2 k.p.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie, to od dnia jego ogłoszenia. Stosownie zaś do treści art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei, o czym stanowi przepis art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma przez pocztę w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. doręczenia w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie lub za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania pisma adresatowi), poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Zwrócić jeszcze należy w tym miejscu uwagę na przepis art. 57 § 1 k.p.a., a mianowicie jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło, zaś według § 4, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. W rozpoznawanej natomiast sprawie, postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] zostało awizowane na adres korespondencyjny skarżącego w dniu 17 marca 2008 r. Zatem termin odbioru postanowienia w placówce pocztowej przez skarżącego upływał po siedmiu dniach od dnia pierwszego zawiadomienia, licząc od dnia 18 marca 2008 r. (art. 44 § 2 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 k.p.a.), tj. w dniu 24 marca 2008 r. Jednakże jest to termin nieuwzględniający treści art. 57 § 3 k.p.a., bowiem dzień 24 marca był dniem ustawowo wolnym od pracy, a zatem ostatecznym terminem odbioru postanowienia dla skarżącego w rozpoznawanej sprawie, był dzień 25 marca 2008 r. i dopiero po tym dniu w myśl art. 44 § 3 k.p.a. tj. w dniu 26 marca 2008 r. można było pozostawić powtórne zawiadomienie. Tymczasem poczta bez zachowania powyższych procedur, awizowała przesyłkę przedwcześnie, bowiem już w dniu 25 marca 2008 r. Zaznaczyć należy bowiem z całą mocą, że pisma nie można uznać za doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a. w sytuacji, gdy powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zawierającej to pismo zostanie pozostawione adresatowi w miejscu, o którym mowa w § 2, przed upływem terminu przewidzianego na podjęcie przesyłki, określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej, czyli przed upływem siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Ponadto Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2114/07, a mianowicie: "wskazane wyżej przepisy należy odczytywać w sposób całościowy. Innymi słowy mówiąc, w świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Za taką wykładnią przemawia w sposób oczywisty sama konstrukcja analizowanego artykułu. Po pierwsze bowiem, do § 1 nawiązuje wprost § 2, a z kolei do tego paragrafu nawiązuje § 3. Po drugie zaś, § 4 reguluje wyłącznie moment (dzień), który wolą ustawodawcy przyjmuje się za chwilę doręczenia przesyłki (pisma), mimo jej faktycznego nieodebrania przez adresata oraz postanawia, co z tym pismem w takiej sytuacji się dzieje (pismo pozostawia się w aktach sprawy). Po trzecie, gdyby przyjąć, iż domniemanie prawne doręczenia pisma wiąże się tylko z upływem określonego czasu jego przechowywania w placówce pocztowej, wówczas należałoby uznać, iż w istocie zbędne są przepisy § 2 i § 3 powyższego artykułu. Wniosek taki stoi z kolei w opozycji do zasady, iż z punktu widzenia racjonalnie działającego prawodawcy wszystkie tworzone przez niego przepisy spełniają określoną rolę i żaden z nich nie może być pomijany bez jednoznacznych ku temu podstaw. Nadto, skutkuje tym, że adresat zostaje pozbawiony możliwości uzyskania podstawowej wiedzy o nadejściu przesyłki. Po czwarte, jakiekolwiek odstępstwo od reguł przewidzianych dla trybu doręczenia zastępczego musi być uznane za wybiórcze stosowanie przepisów regulujących tę materię. Po piąte, zważyć należy, iż doręczenie zastępcze wywołuje szereg następstw nie tylko w płaszczyźnie prawa procesowego, ale także w sferze materialnoprawnej. Wiążą się zatem z nim doniosłe prawnie skutki. Po szóste, doręczenie zastępcze ma charakter domniemania prawnego. Oznaczać to musi w konsekwencji, że skoro ustawodawca tworząc tę instytucję przewidział w ramach niej do spełnienia określone wymogi, to tym samym wszystkie je uznał za warunki sine qua non tegoż domniemania. Uchybienie zatem jakiemukolwiek z nich prowadzić musi do wniosku, iż w takim przypadku nie jest możliwe przyjęcie, że pismo w sensie prawnym zostało skutecznie doręczone adresatowi." (podobnie: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 508/08). Stąd też - w ocenie Sądu - organ drugiej instancji w sposób sprzeczny z dokonaną powyżej wykładnią zinterpretował treść przepisu art. 44 k.p.a. przyjmując, że fakt ziszczenia się skutku, o którym mowa w § 4 tego przepisu został spełniony przez fakt dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej zaskarżone postanowienie i upływ czternastu dni od dnia pierwszego awiza, a w konsekwencji błędnie przyjął, iż postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], weszło do obrotu prawnego. Wobec powyższego rozstrzygając o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, organ w sposób rażący naruszył treść art. 134 k.p.a., bowiem zażalenie przysługuje jedynie od postanowienia będącego w obrocie prawnym i w tej sytuacji było ono złożone przedwcześnie. Orzeczenie bowiem, na które powołuje się skarżący, było adresowane nie do niego, lecz do jego syna. Rozpoznając zaś na nowo sprawę, organ winien prawidłowo doręczyć skarżącemu postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] i pouczyć go o środkach zaskarżenia. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 i art. 131 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.