VII SA/Wa 1534/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Ponadto wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Wyjątkiem od zasady trwałości decyzji jest tryb stwierdzenia nieważności określony w art. 156 kpa, w którym organ orzekając ustala jedynie istnienie, bądź nieistnienie w dacie wydania kontrolowanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Argumentując swe rozstrzygnięcie organ II instancji zauważył, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] marca 2001 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), nakazał inwestorowi Z. C. wykonanie, w terminie do dnia 15 sierpnia 2001 r., określonych czynności, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego i związanych ze zmianą sposobu użytkowania przyziemia budynku mieszkalnego na lokal gastronomiczny- restaurację, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w S. Następnie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, wskutek niewykonania przez inwestora obowiązków określonych w w/w rozstrzygnięciu, działając na podstawie określonej w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu gastronomicznego – restauracji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji tj. w dniu [...] października 2007 r. - w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 wymienionej ustawy stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Mając na uwadze dyspozycję zawartą w w/w przepisie, organ II instancji stwierdził, iż w sytuacji niewykonania przez zobowiązanego obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis znajduje zastosowanie odpowiednio do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, obowiązkiem właściwego organu jest kontynuowanie przedmiotowego postępowania w oparciu o przepis art. 51 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Stosując powyższą normę odpowiednio w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ działając na podstawie art. 51 ust. 2 może nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania takiego obiektu lub jego części. Organ odwoławczy uznał, iż wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 jako podstawę prawną wskazał art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a nie przepis art. 51 ust. 2 tej ustawy, to jednak okoliczność ta nie może przesądzać o tym, iż rozstrzygnięcie to, rażąco narusza prawo, gdyż nie stanowi naruszenia prawa polegającego na ewidentnej sprzeczności pomiędzy podjętym rozstrzygnięciem a zastosowanym przepisem, a zatem takiego naruszeniu, które posiadałoby większą wagę, niż stabilność decyzji administracyjnej. Ponadto organ uznał, że rozstrzygnięcie organu powiatowego zawarte w decyzji z dnia [...] października 2007 r., dotyczące nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego jest jak najbardziej prawidłowe, gdyż stanowi konsekwencję niewykonania obowiązków nałożonych uprzednio w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. O prawidłowości zastosowanego, w prowadzonym przez organ powiatowy postępowaniu, trybu art. 51 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej w nadzwyczajnym trybie decyzji, świadczy także dyspozycja zawarta w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), zgodnie z którym do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2, jak również przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz U. Nr 93, poz. 888 i 889), zgodnie z którym w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Odnosząc się do zarzutów Z. C., iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2007 r., została wydana bez podstawy prawnej, organ II instancji wyjaśnił, że przez brak podstawy prawnej należy rozumieć sytuację: gdy decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, gdy wydanie decyzji nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy przy wydawaniu decyzji administracyjnej oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, gdy wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał oraz gdy wydanie decyzji zostało oparte na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym. Natomiast decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając na uwadze wymienione okoliczności, organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] i stwierdził, iż kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2007 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. złożył Z. C., wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie, - art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, - art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa przez ich niezastosowanie, - art. 7 i 80 kpa przez błędną ocenę stanu faktycznego, - art. 10 kpa przez jego niezastosowanie, - 8 kpa przez jego niezastosowanie, - art. 51 Prawa budowlanego przez jego wadliwą wykładnię. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga Z. C. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nie naruszają prawa. Wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wskazać trzeba, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa lub gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego wskazuje się, iż przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji jaką jest rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy mamy do czynienia z oczywistym i bezspornym naruszeniem przepisu prawa, a przy tym takim, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Natomiast z przesłanką braku podstawy prawnej mamy do czynienia – jak trafnie zauważył organ odwoławczy - gdy decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, gdy wydanie decyzji nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy przy wydawaniu decyzji administracyjnej oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, gdy wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał oraz gdy wydanie decyzji zostało oparte na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym. Sąd podziela zdanie organu II instancji orzekającego w trybie nadzoru, iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2007 r. zobowiązującej Z. C. do wykonania obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu gastronomicznego do użytkowania go jako lokalu mieszkalnego, nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności rażącego naruszenia prawa, czy też tego że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że inwestor Z. C. dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu przy ul. [...] [...] w S. z lokalu mieszkalnego na lokal gastronomiczny. Fakt ten organ nadzoru stwierdził po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r. organ wstrzymał użytkowanie lokalu a następnie w dniu [...]marca 2001 r. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), nakazał inwestorowi Z. C. wykonanie, w terminie do dnia 15 sierpnia 2001 r., określonych czynności. Następnie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, wskutek niewykonania przez inwestora obowiązków określonych w w/w rozstrzygnięciu, działając na podstawie określonej w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu gastronomicznego – restauracji. W sprawie bezspornym jest również, że samowolna zmiana sposobu użytkowania miała miejsce przed zmianą przepisów ustawy Prawo budowlane dokonaną ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888 i 889). Zatem zgodnie z art. 2 tej ustawy w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Biorąc pod uwagę postanowienia przepisów dotychczasowych, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji tj. w dniu [...] października 2007 r. - w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 wymienionej ustawy stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z powyższego wynika zatem, iż w sytuacji, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części (w którym została dokonana samowolna zmiana sposobu użytkowania) do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ, zgodnie dyspozycją wynikającą z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, winien na podstawie art. 51 ust. 1 w/w ustawy nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W sytuacji natomiast, gdy roboty budowlane mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, organ ten może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W sytuacji niewykonania przez zobowiązanego obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis znajduje zastosowanie odpowiednio do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, obowiązkiem właściwego organu jest kontynuowanie przedmiotowego postępowania w oparciu o przepis art. 51 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Stosując powyższą normę odpowiednio w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ działając na podstawie art. 51 ust. 2 może nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania takiego obiektu lub jego części. Odnosząc powyższe do twierdzeń Skarżącego, że jeżeli organ podejmuje działania naprawcze i wydaje "decyzję naprawczą", to w przypadku niepowodzenia drogi naprawczej - np. w przypadku niewykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków - ma on zamkniętą drogę dalszego działania, stwierdzić trzeba, że są one nieuprawnione. W ocenie Sądu trafnie uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 jako podstawę prawną wskazał art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a nie przepis art. 51 ust. 2 tej ustawy, to jednak okoliczność ta nie może przesądzać o tym, iż rozstrzygnięcie to, rażąco narusza prawo, gdyż takie naruszenie prawa nie stanowi naruszenia prawa polegającego na ewidentnej sprzeczności pomiędzy podjętym rozstrzygnięciem a zastosowanym przepisem, a zatem takiego naruszeniu, które posiadałoby większą wagę, niż stabilność decyzji administracyjnej. Ponadto organ zasadnie uznał, że rozstrzygnięcie organu powiatowego zawarte w decyzji z dnia [...] października 2007 r., dotyczące nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego jest jak najbardziej prawidłowe, gdyż stanowi konsekwencję niewykonania obowiązków nałożonych uprzednio w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów Z. C., iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2007 r., została wydana bez podstawy prawnej, należy podzielić zdanie organ II instancji, że przez brak podstawy prawnej należy rozumieć sytuację: gdy decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, gdy wydanie decyzji nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy przy wydawaniu decyzji administracyjnej oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, gdy wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał oraz gdy wydanie decyzji zostało oparte na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym. Natomiast decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na względzie za zgodną z prawem należy uznać decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., którą została utrzymana w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2007 r. wydanej w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.