I SA/Wa 1150/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Maria Tarnowska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie zakończonej decyzją Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] orzekającą o przekształceniu na rzecz M. G. i M. G. prawa użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonej w K., gminie M. w prawo własności za opłatą wynoszącą [...] zł, płatną w [...] rocznych ratach. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. orzekł o przekształceniu na rzecz M. G. i M. G. prawa użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonej w K., gminie M. w prawo własności za opłatą wynoszącą [...] zł, płatną w [...] rocznych ratach. Od powyższej decyzji Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu wszczętym na wniosek M. G. i M. G. Agencja Nieruchomości Rolnych nie jest stroną w rozumieniu art. 28 KPA. Kolegium zauważyło, że przedmiotowy grunt wszedł w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a Agencja na mocy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wykonuje w stosunku do tej nieruchomości uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa i gruntem tym gospodaruje. Organ zauważył, że grunt nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania pozostaje w użytkowaniu wieczystym do dnia 27 września 2089 r. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni oraz przepisów postępowania: - art. 28 KPA, poprzez błędne ustalenie, że Agencji nie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu; - art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700), poprzez pozbawienie Agencji praw wynikających wprost z prawa materialnego. Wobec powyższych naruszeń Agencja wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość weszła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r., nr [...]. Zdaniem Agencji legitymacja strony w niniejszym postępowaniu przysługuje bezspornie skarżącej, ponieważ dotyczy ono nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja zauważyła, że stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2. Agencja, obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. W ocenie Agencji już pobieżna analiza przytoczonego przepisu wskazuje, iż w obrocie cywilnoprawnym Agencja działa w imieniu własnym, wykonując tak jak w niniejszym przypadku prawo własności na Skarbu Państwa. Kolegium nie dostrzegło, że Skarb Państwa w rozumieniu tego przepisu działa w sferze dominium, a nie imperium. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę instytucji powiernictwa zastosowanej w przepisie art. 5 ustawy jako konstrukcji na której oparto wzajemne relacje pomiędzy Skarbem Państwa, a Agencją. Zdaniem Agencji obie decyzje zapadłe w toku postępowa administracyjnego oraz wykładnia zastosowanych przepisów służą jedynie ochronie interesu prywatnego i pomijają interes Skarbu Państwa. Zanegowanie przez Kolegium prawa Agencji do wykonywania praw właścicielskich Skarbu Państwa wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu prawa i pozbawienie Agencji prawa strony w postępowaniu administracyjnym stanowi rażące naruszenie prawa materialnego. Skarżąca zauważyła, że jest uprawniona do pobierania opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie decyzji wydawanych przez starostów w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz.1459 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Należy zauważyć, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w art. 3 ust. 1 określa właściwość rzeczową organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa organem właściwym do wydania decyzji jest starosta. Ustawa ta nie określa jednak, czy zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej, czy też zadaniami własnymi jednostki samorządu terytorialnego wykonywanymi przez starostę jako reprezentanta tej jednostki (art. 5 § 2 pkt 6 KPA). Tymczasem ustalenie do jakiego zakresu kompetencji starosty należy wydawanie decyzji o przekształceniu w trybie przepisów powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest istotne dla określenia właściwości organu odwoławczego w przypadku wydania takich decyzji przez starostów, gdyż w ustawie nie uregulowano właściwości organu odwoławczego. Nie bez znaczenia jest to, że decyzje przekształceniowe w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa są decyzjami w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka, WP "LexisNexis", Warszawa 2007, wyd. II, str. 55). Przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) określa kompetencje Skarbu Państwa w zakresie gospodarki nieruchomościami i stanowi, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym przez art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) właściwym organem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Tak więc starosta, gdy wydaje decyzje w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi, występuje jako właściwy organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Skoro więc decyzje w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, są decyzjami z zakresu gospodarowania tymi nieruchomościami (decyzjami uwłaszczeniowymi), to właściwym organem do wydania tych decyzji jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi natomiast, że we wszystkich sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia jest wojewoda. Co prawda w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. brak jest takiego zapisu. Wykładnia systemowa przepisów wskazanych wyżej ustaw prowadzi jednak do wniosku, że wojewoda jest również organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stosunku do decyzji jakie podejmuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Ustawa o przekształceniu z dnia 4 września 1997 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 65, poz. 746 ze zm.) wprost określała w art. 2, że zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a w art. 6a wprost stanowiła, że organem odwoławczym od takich decyzji jest wojewoda. Mimo, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu takich przepisów nie zawiera to - poza argumentacją prawną wyżej przedstawioną - brak jest również uzasadnienia do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było dokonanie takich zmian, co do właściwości organów orzekających w przedmiocie przekształcenia, w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, by tylko w tym zakresie gospodarowanie nieruchomościami skarbowymi powierzyć staroście jako organowi jednostki samorządu terytorialnego. Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 KPA). Wobec tego, że zadania nałożone na starostę w ustawie o przekształceniu z dnia 29 lipca 2005 r. nie są zadaniami własnymi powiatu, które realizuje starosta, lecz są zadaniami wykonywanymi przez ten organ z zakresu administracji rządowej. Samorządowe kolegium odwoławcze nie jest zatem organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego takie zadania. Zgodnie z art. 127 § 2 KPA właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organem odwoławczym od decyzji wydanej przez starostę w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest zatem wojewoda. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] objęta zaskarżoną decyzją stanowi własność Skarbu Państwa (wypis z rejestru gruntów z dnia 19 września 2006 r. i odpis z Kw nr [...] z dnia 7 sierpnia 2006 r.). Odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie przekształcenia zostało natomiast rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została więc wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności, w oparciu o podstawę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 KPA, skoro nie występują przeszkody, o których mowa w art. 156 § 2 KPA. W ocenie Sądu, ze względów wyżej omówionych właściwym do rozpoznania odwołania był bowiem Wojewoda [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.