I SA/Wa 979/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Tarnowska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania A. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz K. B., nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. [...] m2 i jako działka nr ew. [...] o pow. [...] m2 za opłatą jednorazową wynoszącą [...] zł. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten uznał, że A. [...] nie jest stroną postępowania w sprawie wszczętej z wniosku K. B., gdyż nie może wykazać w tej sprawie interesu prawnego. Ze względu na wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania, wszczęte nim postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Stwarza to obowiązek zakończenia postępowania w instancji poprzez jego umorzenie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ, powołał art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. A. [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie skarżącej działając na rzecz Skarbu Państwa A. ma interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu, ponieważ dotyczy ono nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Pozbawienie A. możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości Zasobu jest całkowicie nieuzasadnione i uniemożliwia A. ochronę interesów Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, póz. 1459 ze zm.) w art. 3 ust. 1 określa właściwość rzeczową organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa organem właściwym do wydania decyzji jest starosta. Ustawa ta nie określa czy zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej czy też zadaniami własnymi starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 kpa). Ustalenie do jakiego zakresu kompetencji starosty należy wydawanie decyzji o przekształceniu w trybie przepisów powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (....), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest istotne dla określenia właściwości organu odwoławczego w przypadku wydania takich decyzji przez starostów, gdyż w ustawie nie uregulowano właściwości organu odwoławczego. Decyzje przekształceniowe w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa są decyzjami w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi (komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami (komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami - G. Bieniek i inni, Wyd. Prawnicze "Lexis Nexis" W-wa 2007, wydanie 2, teza 3 do art. 11, str. 55). Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603 ze zm.) określa kompetencje Skarbu Państwa w zakresie gospodarki nieruchomościami i stanowi, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym przez art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, póz. 668 ze zm.) właściwym organem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Tak więc starosta, gdy wydaje decyzje w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi, występuje jako właściwy organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Ponieważ, jak to już wyżej zostało powiedziane, decyzje w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, są decyzjami z zakresu gospodarowania tymi nieruchomościami, to właściwym organem do wydania tych decyzji jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że we wszystkich sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia jest wojewoda. W ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...) brak jest takiego zapisu. Jednak wykładnia systemowa prowadzi do uznania, że wojewoda jest również organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stosunku do decyzji jakie podejmuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Ustawa o przekształceniu z dnia 4 września 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. z 11999 r., Nr 65, póz. 746 ze zm.) wprost określała w art. 2, że zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a w art. 6a wprost stanowiła, że organem odwoławczym od takich decyzji jest wojewoda. Mimo, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...) takich przepisów nie zawiera to poza i argumentacją prawną wyżej przedstawioną brak jest również uzasadnienia do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było dokonanie takich zmian co do właściwości organów orzekających w przedmiocie przekształcenia, w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, by i tylko w tym zakresie gospodarowanie nieruchomościami skarbowymi powierzyć staroście jako organowi jednostki samorządu terytorialnego. Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1kpa). Skoro zadania nałożone na starostę w ustawie o przekształceniu z dnia 29 lipca 2005 r. nie są zadaniami starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego lecz są zadaniami z zakresu administracji rządowej to samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego takie zadania. Zgodnie z art. 127 § 2 kpa właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej i wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wobec tego organem odwoławczym od decyzji wydanej przez starostę w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania i wieczystego w prawo własności nieruchomości w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest wojewoda. Zaprezentowany wyżej pogląd jest też wyrażany w doktrynie i orzecznictwie. W. Chróścielewski w artykule "Organy wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego według kpa" (Państwo i Prawo 1996 Nr 6) zaprezentował pogląd, że art. 24 ustawy z dnia 6 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie interpretować trzeba w ten sposób, że w sprawach, w których ustawy szczególne przewidują działanie organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji rządowej, a jednocześnie nie wskazują innego organu wyższego stopnia, wojewoda musi być uznany za organ wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do organów tych jednostek samorządu terytorialnego. Taki sam pogląd został też wyrażony w komentarzu Mirosława Gdesza do ustawy o przekształceniu (...) (Wydawnictwo KONSULTANT & PARTNERZY Wrocław 2006 str. 33). Podobne stanowisko zostało zaprezentowane również w postanowieniu Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2001 roku sygn. akt I SA 1989/01 LEX nr 77618, w którym stwierdzono, że w sprawach w których ustawy szczególne przewidują działanie organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji rządowej, a jednocześnie nie wskazują innego organu wyższego stopnia , wojewoda musi być uznany za organ wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do organów tych jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy ustawy o administracji rządowej w województwie musza być uznane za przepisy ustawy szczególnej w rozumieniu art. 17 pkt 1 kpa "stanowiącej inaczej", tj. przewidującej , iż w przypadku gdy organy jednostek samorządu terytorialnego wydają decyzję bądź postanowienie w sprawach z zakresu zadań administracji rządowej, organem wyższego nad nimi stopnia będzie wojewoda, a nie samorządowe kolegium odwoławcze. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją stanowi własność Skarbu Państwa a odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie przekształcenia zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, ze względów wyżej omówionych właściwym do rozpoznania odwołania jest Wojewoda [...]. Zaskarżona decyzja i Samorządowego Kolegium Odwoławczego została więc wydana z naruszeniem przepisów o właściwości co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § l pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.