II SA/Ke 499/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 roku sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. II SA/Ke 499/08 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażaleniu M. F. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia 21.04.2008r. Burmistrz Miasta i Gminy nałożył na M. F. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000,00zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a wynikającego z decyzji z dnia [...]. Decyzją tą, wydaną w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974r. Prawo wodne, Burmistrz Miasta i Gminy nakazał M. F. przywrócenie stanu poprzedniego ,,wodzieniaka" poprzez odtworzenie przepustu pod drogą dojazdową do pól na działce oznaczonej nr ewid. 2169 w S. w terminie do 30.12.2000r. Obowiązek ten stał się wymagalny w dniu 15.12.2000r. Wobec niewywiązania się przez M. F. z ciążącego na nim obowiązku, wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy, upomnieniem z dnia 25.10.2006r. wezwano zobowiązanego do wykonania powyższej decyzji w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Powyższe upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 21.10.2000r. Postanowieniem z dnia [...] nałożono na M. F. grzywnę w wysokości 500 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Na powyższe postanowienie J. W., pełnomocnik M. F., złożyła zażalenie, po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi egzekucyjnemu z powodu braku uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny na zobowiązanego. Rozpoznając ponownie sprawę, organ egzekucyjny wezwał zobowiązanego do złożenia zeznania o stanie majątkowym, z którego wynikało, że posiada on gospodarstwo rolne o pow. 2,83 ha, konia, krowę, ciągnik Ursus C-4011, budynek mieszkalny wybudowany w 1976r., budynek inwentarsko – składowy wybudowany w 1981r. M. F. mieszka wraz z matką J. W., z którą prowadzi gospodarstwo rolne. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że ustalając wysokość grzywny kierował się celowością i skutecznością zastosowania tego środka przymusu wobec zobowiązanego. Wymierzając grzywnę w wysokości 1000,00 zł organ egzekucyjny uznał, że będzie ona skutecznym środkiem przymuszenia M. F. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]. Wskazał, że celem zastosowania grzywny w celu przymuszenia nie jest wyrządzenie zobowiązanemu dolegliwości finansowej, ale bezpośrednie zapewnienie wykonania nakazu będącego podstawą postępowania egzekucyjnego. Z treści przepisu art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić , że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia, możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że może on uwolnić się od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (OSK 1148/04 wyrok NSA z dnia 16.02.2005r.). Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, że zobowiązany pomimo upomnienia i dodatkowych możliwości nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] organ I instancji nałożył postanowieniem z dnia [...] grzywnę w wysokości 1000,00 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]. W zażaleniu J. W., pełnomocnik M. F., przytoczyła okoliczności wydania decyzji z dnia [...], polemizując z poczynionymi w tej sprawie ustaleniami. Rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy podkreślił, że jeśli strona zobowiązana decyzją do wykonania określonego obowiązku uchyla się od jego wykonania, organ ma obowiązek podjąć stosowne działania w celu wyegzekwowania obowiązku w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Fakt niewykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] nie budzi wątpliwości. Egzekucję administracyjną można wszcząć, jeśli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może zostać wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia (art.15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Upomnieniem z dnia 26.10.2006r. Burmistrz Miasta i Gminy wezwał M. F. do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia 27.11.2000r. Upomnienie, zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 27.10.2006r. Zgodnie z brzmieniem art. 26 wspomnianej ustawy organ egzekucyjny wszczyna postępowanie na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego sporządzonego według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz,1541 ze zm.). Natomiast chwilą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art.26 § 5 wspomnianej ustawy). Burmistrz Miasta i Gminy w dniu [...] wystawił tytuł wykonawczy dla egzekucji obowiązku określonego w decyzji z dnia [...]. W tytule tym jako organ egzekucyjny został wskazany Naczelnik Urzędu Skarbowego, zamiast Burmistrza Miasta i Gminy. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy z urzędu sprostował nieprawidłowe oznaczenie organu egzekucyjnego, które to postanowienie zostało uchylone przez SKO postanowieniem z dnia [...]. W dniu [...] Burmistrz Miasta i Gminy wystawił prawidłowy tytuł wykonawczy, który został zobowiązanemu doręczony w dniu 19.04.2007r. wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia zarzutów. W dniu 24.04.2007r. M. F. wniósł zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy uznał powyższe zarzuty za niezasadne i postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez SKO postanowieniem z dnia [...]. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 października 2007r. sygn. akt II SA/Ke 456/07 oddalił skargę na powyższe postanowienie SKO z dnia [...]. Powołując treść przepisów art. 119, art. 123 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ odwoławczy wskazał, że na organie egzekucyjnym spoczywa obowiązek doręczenia zobowiązanemu wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny, odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Organ egzekucyjny doręczył M. F. odpis tytułu wykonawczego w dniu [...]. Postanowienie z dnia [...] o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Możliwość nałożenia przez organ grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, co wymaga aby organ egzekucyjny przytoczył w uzasadnieniu postanowienia ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy dokonał ustaleń w zakresie stanu majątkowego zobowiązanego, przeprowadzając na tę okoliczność odpowiednie dowody (protokół z dnia 24.10.2007r. i oświadczenie M. F. z dnia 9.11.2007r. Ustalając grzywnę w wysokości 1000,00 zł, podał, że kierował się skutecznością i celowością zastosowanego środka przymusu wobec zobowiązanego. Wymierzając grzywnę w wysokości 1000,00 zł organ uznał, że będzie ona skutecznym środkiem przymuszenia M. F. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]. Grzywna w celu przymuszenia została zastosowana wobec M. F. celem bezpośredniego wykonania nakazu, będącego podstawą postępowania egzekucyjnego. Nie jest jej celem wyrządzenie dolegliwości finansowej. Organ odwoławczy poinformował również, że zgodnie z art. 125 i 126 cytowanej ustawy w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia ulegają umorzeniu. Postanowienie w tym przedmiocie wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. W przypadku gdy zobowiązany wykonał obowiązek, a wcześniejsze grzywny zostały uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości na jego wniosek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia M. F. wniósł o unieważnienie postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skarżący nie podniósł żadnych zarzutów dotyczących tego postanowienia lecz kwestionował zasadność wydania decyzji z dnia [...], którą na podstawie przepis art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974r. Prawo wodne, Burmistrz Miasta i Gminy zobowiązał skarżącego do przywrócenia stanu poprzedniego ,,wodzieniaka" poprzez odtworzenie przepustu pod drogą dojazdową do pól na działce oznaczonej nr ewid. 2169 w S. Podnosił m.in., że na mapach ewidencyjnych nie ma żadnych cieków, rowów przepustów i brak było w świetle stanu faktycznego sprawy oraz ustawy prawo wodne podstaw do nakazywania odtworzenia przepustu na jego działce. Skarżący czuje się pokrzywdzony taką decyzją, tym bardziej, że doprowadzi ona do podtapiania jego nieruchomości przez sąsiadów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte z zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący kwestionował okoliczności będące podstawą wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy, ostatecznej decyzji z dnia [...], nakładającej na niego obowiązek odtworzenia przepustu pod drogą dojazdową do pól. Sąd nie może jednak w niniejszej sprawie badać legalności decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Zarzuty skarżącego dotyczące ustaleń faktycznych, które doprowadziły do wydania decyzji z dnia [...] powinny były być podnoszone w postępowaniu mającym na celu zbadanie zgodności z prawem wspomnianej decyzji, nie mogą być zatem przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem tego postępowania jest kontrola sądowa postanowienia organu II instancji utrzymującego w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]. Grzywna w celu przymuszenia została nałożona na zobowiązanego w oparciu o przepis art.119, art.121 § 1,2,3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 121 § 1. stanowi, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Natomiast § 2. stanowi, iż z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.oraz § 3. - grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł. Organ stosuje grzywnę w celu przymuszenia m.in., gdy niemożliwym lub niecelowym byłoby zastosowanie innego środka egzekucyjnego. Grzywny nie należy traktować jako kary, ponieważ stanowi ona formę przymusu, której celem jest nakłonienie zobowiązanego do podjęcia określonego zachowania się poprzez zastosowanie wobec niego dolegliwości finansowej. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 ustawy). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Odpis tytułu wykonawczego doręcza się zobowiązanemu, o ile nie został doręczony wcześniej (art. 122 w związku z art.32 ustawy). Natomiast postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać następujące elementy: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art.122 § 2 ustawy). Z akt administracyjnych wynika, że odpis tytułu wykonawczego (wcześniej zaś upomnienie ) został doręczony M. F. w dniu 19 kwietnia 2007r. (k. 74 akt adm.). Postanowienie organu I instancji z dnia [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 7.05.2008r. (k. 147 akt adm.). Treść tego postanowienia zawiera elementy wymienione w przepisie art.122 § 2 ustawy. Również wysokość nałożonej grzywny nie może budzić wątpliwości, gdyż jest zgodna z przepisem art. 121 § 2 ustawy. Jak wyżej wskazano grzywna ta jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Rolą jej jest doprowadzenie do wykonania tego obowiązku i wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym. Organ I instancji wyjaśnił przesłanki jakie brał pod uwagę wymierzając grzywnę w wysokości 1000,00 zł. Kierował się tutaj przede wszystkim efektywnością egzekucji, ale z drugiej strony ustalony przez ten organ stan majątkowy skarżącego wskazuje na to, że wysokość tej grzywny nie będzie zbyt dotkliwa dla zobowiązanego. Prawdą jest, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą i na jej wysokość nie powinny w istotny sposób wpływać okoliczności związane z sytuacją materialną zobowiązanego, jednak konieczne jest podanie przez organ przesłanek jakimi kierował się przy ustalaniu jej wysokości, aby rozstrzygnięciu nie można było zarzucić dowolności. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy trafnie uznał, iż postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest prawidłowe. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.