II SA/Ke 543/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 roku sprawy ze skargi D. P. i M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpoznaniu odwołania D. P. i M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak:[...], nakazującej D. P. i M. P. dokonanie rozbiórki pomieszczenia kotłowni dobudowanego od strony wschodniej do budynku mieszkalnego na działce nr 529/1 w miejscowości C 29 gmina M na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z póżn. zm) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Podstawę merytoryczną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie pomieszczenia kotłowni jako części budynku zrealizowanej w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę obiektu, do zgodności z prawem. W odwołaniu D.P i M.P. domagali się uchylenia decyzji organu I instancji, podnosząc możliwość przebudowy kotłowni poprzez pomniejszenie jej wymiarów i tym samym dostosowanie jej do wymogów ustawy Prawo budowlane jak również wnieśli o zmianę kwalifikacji prawnej rozstrzygnięcia. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w toku kontroli w dniu 23.11.2007r. ustalono, że na działce nr 529/1 położonej w miejscowości C gmina M znajduje się budynek mieszkalny z kotłownią. Obiekt ten został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia[...] znak: [...] udzielonego D. i M.P.przez Urząd Gminy M. O zakończeniu budowy budynku mieszkalnego z przyłączami i zbiornikiem na ścieki inwestorzy zawiadomili organ I instancji w dniu 26.03.2007r., a organ nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu. Wybudowana w części wschodniej budynku kotłownia z kominem murowanym o wym. 0,6 x 0,5 m, wyprowadzonym ponad połać dachu kotłowni na wysokość 4 m była realizowana w trakcie budowy budynku mieszkalnego. Inwestorzy przedłożyli protokół kominiarski nr 22/02/2007 z dnia 17.02.2007r. Z wyjaśnień kierownika budowy wynikało, że z chwilą przejęcia przez niego obowiązków kierownika budowy tj. w 2002r. pomieszczenie kotłowni było objęte decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia[...]., ponieważ na projekcie budowlanym opatrzonym pieczęcią Urzędu Gminy w M., w części zawierającej rzuty fundamentów i parteru kotłownia została dorysowana na czerwono. Przed zgłoszeniem zakończenia budowy kierownik uzupełnił zarys kotłowni w kolorze czerwonym na rysunkach przekroju i elewacji południowej, celem inwentaryzacji. Organ II instancji nie podzielił stanowiska inwestorów, iż kotłownia została wybudowana zgodnie z zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę projektem budowlanym, albowiem z opisu technicznego projektu architektoniczno- budowlanego wynika, że w budynku w ogóle nie zaprojektowano instalacji centralnego ogrzewania z uwagi na niezachowanie wymogów odnośnie ocieplenia ścian zewnętrznych i innych przegród zgodnie z normą "Ochrona cieplna budynków - PN-91/B-02020". W budynku przewidziano jedynie możliwość włączenia ogrzewania okresowego piecy elektrycznych. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że adnotacja o doprojektowaniu kotłowni na rysunkach zamiennych tj. rzucie fundamentów i parteru, przekroju A-A i elewacji południowej opatrzona jest datą 27.06.2004r., a zatem 4 lata po wydaniu decyzji pozwolenia na budowę. Podkreślono, że inwestorzy nie ubiegali się o uzyskanie zmiany tej decyzji w trybie art. 36 a ustawy Prawo budowlane, która upoważniałaby ich do wybudowania kotłowni zgodnie z prawem. W ocenie organu, propozycja D. i M. P. dotycząca pomniejszenia kotłowni, w celu zachowania usytuowania obiektu w odległości 3 m od granicy nieruchomości, wymaganej przepisem § 12 ust 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest możliwa do wykonania, bowiem kotłownia przestałaby spełniać wymogi techniczne przewidziane dla tego typu pomieszczeń określone w przepisach § 51, § 136, § 265 ust. 3 cyt. rozporządzenia oraz w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wybudowanych na paliwo stałe tj. PN-87/B-0241. W szczególności niemożliwe byłoby zamontowanie drzwi wejściowych oraz zachowanie swobodnego dostępu do kotła. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że inwestorzy dokonali istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, zaś brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem stanowi przesłankę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i rozbiórki kotłowni. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2008r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wnieśli D.P i M.P., żądając ich uchylenia. Skarżący zarzucili organom nadzoru budowlanego naruszenie przepisów postępowania art. 7 kpa i art. 8 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego art. 5 ust 1 pkt 1 lit f , pkt 2 a i art. 51 ust 1 pkt 1 w zw z art. 51 ust. 7 i art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane. Zdaniem skarżących organy nadużyły prawa stosując najdalej idącą sankcję rozbiórki w sytuacji, w której istnieje możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Autorzy skargi podnieśli, że stwierdzenie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę powinno obligować organ do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt.3 prawa budowlanego obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego pomieszczenia wybudowanej kotłowni. Ponadto podkreślili, że organy nie wyjaśniły i nie uwzględniły przyczyn posadowienia kotłowni w części wschodniej budynku mieszkalnego, nie wzięły pod uwagę względów ekonomicznych, przestrzennych oraz miejsca posadowienia budynku, a także trudnej sytuacji finansowej i życiowej uniemożliwiającej skarżącym zasadne przyjęcie konieczności dokonania rozbiórki kotłowni. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesionych w skardze. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, iż realizując pomieszczenie kotłowni na działce nr 529/1 położonej w miejscowości C gmina M, D. i M.P. dopuścili się istotnego odstępstwa od warunków udzielonego w dniu 26.10.1999r. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z przyłączami i zbiornikiem ścieków. Trafne jest bowiem stwierdzenie organu, że stanowiący załącznik nr 1 do decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] projekt budowlany nie zawierał opisu zaprojektowanej instalacji centralnego ogrzewania, zaś stanowiący załącznik nr 2 do tej decyzji projekt zagospodarowania działki nie uwzględniał kotłowni, o czym świadczą rysunki zamienne wykonane dopiero w 2004r. Z rysunków tych wprost wynika, że pomieszczenie kotłowni zostało doprojektowane do projektu realizowanego budynku jednorodzinnego przez kierownika budowy P.P. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – cytowanej dalej jako ustawa), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ustalenia organu jednoznacznie wskazują, że inwestorzy nie ubiegali się o zmianę decyzji pozwolenia na budowę w opisanym zakresie w trybie art. 36a ustawy. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych PINB był zobowiązany rozważyć wdrożenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy. Stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 7, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach tj. pkt 4 ust. 1 art. 50). Z tak sformułowanego przepisu wprost wynika, że ustawodawca nie przewidział możliwości zastosowania do robót budowlanych już zakończonych, art. 51 ust. 1 pkt 3, który pozwala na legalizację samowoli budowlanej poprzez sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Z tego względu w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku stosownie do procedury przewidzianej art. 51 ust. 1 pkt 3, zatem zarzut podniesiony w skardze na okoliczność niezastosowania powyższego przepisu należy uznać za chybiony. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy ma na celu doprowadzenie do zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych i w jego toku organ może nakazać w drodze decyzji: zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), albo może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania ( art. 51 ust. 1 pkt 2). W tym drugim przypadku, zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego po upływie terminu do wykonania obowiązku lub na wniosek inwestora organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku jego niewykonania wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie Sądu, błędne jest stanowisko organu, że legalizację robót budowlanych w niniejszej sprawie uniemożliwia takie naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, które polega na usytuowaniu części obiektu budowlanego względem granicy działki sąsiedniej w sposób niezgodny z § 12 ust 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Stosownie do dyspozycji powołanego przepisu budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Za uprawniony należy uznać pogląd dopuszczający możliwość legalizacji robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę pomimo niezachowania opisanego wyżej wymogu. W istniejących okolicznościach faktycznych i prawnych wobec zastrzeżeń sąsiadów organ winien rozważyć, czy aktualnie istniejące rozwiązanie w zakresie odprowadzania z pomieszczenia kotłowni dymu (przez komin), nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Taki obowiązek organu wynika z zasady zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, nakazującej przy projektowaniu, budowie i utrzymywaniu obiektów budowlanych "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Inaczej mówiąc, czy konkretne usytuowanie komina zapewni należytą ochronę interesów właścicieli sąsiedniej działki przed emisją dymu. W sytuacji ustalenia przez organy niedopuszczalnego zadymiania nieruchomości sąsiedniej rozważyć należy czy dla wyeliminowania takiego stanu rzeczy wystarczające będzie nakazanie inwestorom wykonania stosownych robót budowlanych lub czynności. Ponadto ocenie organu podlegać będzie samo dotychczasowe pomieszczenie kotłowni, pod kątem spełnienia wymogów technicznych przewidzianych w przepisach rozporządzenia, w szczególności w zakresie wyposażenia i przepisów przeciwpożarowych, a także wymagań określonych w Polskiej Normie. Dopiero jeżeli istniejącej kotłowni i jej komina nie da się pogodzić z uzasadnionym interesem osób trzecich oraz warunkami i wymogami wynikającymi z przepisów obowiązujących w zakresie warunków technicznych – organy są uprawnione do orzeczenia rozbiórki tej części budynku mieszkalnego, w przeciwnym razie, takiego sposobu rozstrzygnięcia podjąć nie mogą. Dokonując odmiennej interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyły przepisy prawa materialnego a nie dokonując wszechstronnych ustaleń w zakresie wyjaśnienia sprawy naruszyły przepisy procesowe, art. 7, art. 77 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1lit a i lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.