II SAB/Gl 41/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie likwidacji samowolnie wykonanego zjazdu p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. S. K. wniósł za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu. Skarżący poinformował, iż pismem z dnia [...] r. zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. samowolne wykonanie wjazdu z terenu Zakładu [...] tj. działki o nr geodezyjnym nr [...], przy ul. [...] w S. na działkę nr [...], stanowiącą współwłasność mieszkańców przy ul. [...], bez ich zgody. W dalszej części skargi powtórzył, podnoszone w postępowaniu administracyjnym zarzuty, a mianowicie, iż korzystanie z przedmiotowego wjazdu przez ciężkie pojazdy powoduje dewastację drogi objętej działką o nr [...], zaś w czasie opadów naniesiona na kołach tirów i sprzętu budowlanego glina uniemożliwia korzystanie ze wspólnej działki. W uzasadnieniu wskazał nadto, iż organ - zarówno pierwszej jak i drugiej instancji - odmówił wykonania swoich ustawowych obowiązków, wobec czego zwrócił się o wydanie decyzji w sprawie likwidacji samowolnie wykonanego wjazdu. Ponieważ treść skargi uniemożliwiła w sposób jednoznaczny ustalenie organu administracji publicznej, którego bezczynności skarga dotyczy, a przy tym również jakiego aktu nie wydaje, bądź jakiej czynności nie podejmuje organ, zarządzeniem z dnia 26 września 2008 r. przewodniczący Wydziału II wezwał stronę skarżącą do usunięcia braku formalnego skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia przez dokładne oznaczenie organu, którego bezczynność zaskarża. To jest, czy skargę wnosi na brak działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w zakresie niewydania decyzji w przedmiocie likwidacji samowolnie wykonanego zjazdu, czy też na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zobowiązując jednocześnie do wskazania, na czym polega bezczynność organu odwoławczego. W odpowiedzi na powyższe skarżący poinformował jedynie, iż organem, którego skarga dotyczy jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jak wynika z akt sprawy skarżący pismem z dnia [...] r. zatytułowanym "skarga na bezczynność organu" wystąpił za pośrednictwem organu pierwszej instancji do organu drugiej instancji o likwidacji nielegalnego w jego ocenie wjazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa m.in. art. 3 § 2 p.p.s.a., w którym wymienione zostały kategorie aktów prawnych i czynności podlegające kontroli tego sądu. I tak w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny właściwy jest m.in. do orzekania w sprawach skarg na bezczynność, jednakże tylko w odniesieniu do przypadków wymienionych w pkt od 1 do 4a powołanego przepisu. Aby zatem możliwe było złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, organ ten musi pozostawać w zwłoce z wydaniem: - decyzji administracyjnej, - postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, - postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, - innych niż określone powyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, - a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Stosownie do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., na niezałatwienie danej sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie postępowania służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ ten, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy, iż zażalenie o jakim mowa w art. 37 §1 k.p.a. nie jest zażaleniem z art. 141-144 k.p.a., a stanowi swoisty środek odwoławczy w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. Powołany przepis bowiem uruchamiając działanie nadzorcze organu wyższego stopnia zmierza do likwidacji bezczynności organu administracji w trybie administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż analiza treści powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że postępowanie prowadzone na skutek wniesienia takiego zażalenia nie ma cech odrębnego i samodzielnego postępowania administracyjnego, a ma jedynie charakter wpadkowy (incydentalny) i nie zmierza do wydania aktu lub czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej (zob. np. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 4/06). Zważyć przyjdzie, iż kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy w jakiej organ administracji publicznej wyższego stopnia, rozpoznający zażalenie na bezczynność, ma je rozstrzygnąć. Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze utrwalił się pogląd, iż organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie (por. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, t. I, s. 490). Postanowienie to jako zaliczane do grupy wydanych w toku postępowania administracyjnego dotyczy poszczególnych kwestii, wynikających z tego postępowania, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy postępowania, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Brak jest bowiem szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia tego postanowienia, stronie zatem nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. W myśl bowiem art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w ustawie. Tym samym katalog postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego, wydanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. jest zamknięty, co w konsekwencji czyni skargę na takie rozstrzygnięcie niedopuszczalną (T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 88). Mając powyższe na względzie należy zatem uznać, iż nie jest dopuszczalne także wniesienie skargi na bezczynność organu wyższego stopnia, który w ustawowym terminie nie zajął stanowiska w sprawie. Wyczerpanie przez stronę natomiast trybu zażaleniowego, niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu odwoławczego, warunkuje możliwość wniesienia skargi do sądu, jednakże wyłącznie na bezczynność organu pierwszej instancji, nie zaś na czynności dokonane przez organ wyższego stopnia w zakresie rozpoznania zażalenia (zob. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks Komentarz, Warszawa 2006, s. 284-285). Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, gdy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wskazać należy, iż ewentualnie w skardze na bezczynność organu pierwszego stopnia strona skarżąca może podważać stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Odnosząc poczynione wyżej spostrzeżenia do poddanej kontroli Sądu skargi stwierdzić należy, że jej przedmiot leży poza zakresem właściwości sądu administracyjnego, wyznaczonym treścią przywołanych wyżej przepisów. Skarga bowiem dotyczy bezczynności organu odwoławczego nie zaś bezczynności organu pierwszoinstancyjnego. Nadto skoro postanowienie wydawane na skutek wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu i nie kończy postępowania, jak również nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a zatem nie należy do katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to przyjąć należy, iż bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w zakresie postępowania uruchomionego na skutego takiego zażalenia, tj. pisma skarżącego z dnia [...] r. - nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów skarga na bezczynność jako niedopuszczalna w świetle art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 – 4a p.p.s.a. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. Na marginesie wskazać należy, iż nawet, gdyby przyjąć, iż pismo skarżącego z dnia [...] r. nie stanowi zażalenia w rozumieniu art. 37 k.p.a., a skargę czy tez wnioski złożone w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że czynności - niezależnie od formy - podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie powołanych przepisów, jako nie mieszczące się w zakresie przedmiotowym wyznaczonym postanowieniami art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. także nie podlegają kontroli sądów administracyjnych.