II OSK 150/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz del. sędzia WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Gruntowo-Leśnej Mieszkańców Miasta Małogoszcz na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 451/08 w sprawie ze skargi Wspólnoty Gruntowo-Leśnej Mieszkańców Miasta Małogoszcz na ogłoszenie Burmistrza Miasta i Gminy Małogoszcz w przedmiocie zwołania nadzwyczajnego ogólnego zebrania członków Wspólnoty Gruntowo-Leśnej Mieszkańców Miasta Małogoszcz postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 451/08, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę Wspólnoty Gruntowo - Leśnej Mieszkańców Miasta Małogoszcz na ogłoszenie Burmistrza Miasta i Gminy Małogoszcz w przedmiocie zwołania nadzwyczajnego ogólnego zebrania członków Wspólnoty Gruntowo - Leśnej Mieszkańców Miasta Małogoszcz. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż w skardze z dnia 29 lipca 2008 r. adwokat J. D., działając w imieniu Wspólnoty Gruntowo-Leśnej Mieszkańców Miasta Małogoszcz na podstawie pełnomocnictwa udzielonego w dniu 28 lipca 2008 r. przez Zarząd tej wspólnoty w osobach: Przewodniczącego H. N., Zastępcy Przewodniczącego A. S., Sekretarza M. S. i Skarbnika J. S., wniósł o uchylenie mocy wiążącej ogłoszenia z dnia 22 lipca 2008 r. w sprawie zwołania nadzwyczajnego ogólnego zebrania członków Wspólnoty Gruntowo - Leśnej Mieszkańców Miasta Małogoszcz oraz podjętych przez Burmistrza działań wywołanych tym ogłoszeniem, a także podjętych na zwołanym z naruszeniem prawa nadzwyczajnym zgromadzeniu uchwał. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Małogoszcz wniósł o pozostawienie jej bez rozpoznania. Organ zarzucił, że osoby które udzieliły pełnomocnictwa do wniesienia skargi w imieniu członków Wspólnoty Gruntowo - Leśnej Mieszkańców Miasta Małogoszcz nie miały umocowania do działania w imieniu wspólnoty. Do pełnomocnictwa nie dołączono dokumentu potwierdzającego umocowanie, a nadto osoby, które podpisały pełnomocnictwo, wcześniej - tj. w dniu 26 lipca 2008 r. - zostały odwołane ze składu zarządu Wspólnoty Gruntowo - Leśnej Mieszkańców Miasta Małogoszcz, uchwałą nadzwyczajnego ogólnego zebrania członków tej wspólnoty. Sąd pierwszej odrzucając skargę wskazał, iż zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28 p.p.s.a., mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 p.p.s.a.). W wypadku złożenia skargi do sądu administracyjnego przez pełnomocnika osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej mającej zdolność sądową ma on obowiązek bez wezwania dołączyć do akt sprawy nie tylko pełnomocnictwo, stosownie do art. 37 § 1 i art. 46 § 3 p.p.s.a., ale także dokument stwierdzający umocowanie do reprezentacji strony przez osobę, która udzieliła pełnomocnictwa - stosownie do art. 29 p.p.s.a. Sąd przytoczył treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28/63 poz. 169 ze zm.) i podkreślił, że według art. 14 ust. 1, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu - art. 15 ust. 1 tej ustawy. Osobowość prawną, a więc i zdolność sadową mają nie wspólnoty gruntowe, czy gruntowo - leśne, ale spółki. Sąd stwierdził, iż strona skarżąca została wadliwie oznaczona. Jednocześnie na podstawie Statutu Wspólnoty Gruntowo - Leśnej Mieszkańców Miasta Małogoszcz, odpowiadającego wymogom art. 17 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, Sąd przyjął, że spółka do sprawowania zarządu nad tą Wspólnotą została w istocie utworzona i wbrew wadliwemu oznaczeniu, ta właśnie spółka jest stroną skarżącą. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 28 i 29 p.p.s.a. organy albo osoby uprawnione do działania w imieniu skarżącej spółki, miały obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu, czyli przy wniesieniu skargi. Obowiązek ten dotyczył również pełnomocnika tej spółki, który oprócz pełnomocnictwa, miał obowiązek dołączenia do skargi również dokumentu stwierdzającego umocowanie do reprezentacji strony przez osoby, które udzieliły tego pełnomocnictwa. Pełnomocnik skarżącej spółki nie załączył do skargi takiego dokumentu. Zdaniem Sądu wzywanie pełnomocnika do usunięcia tego braku w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. było zbyteczne, gdyż z załączonych do akt uchwał Nr 3/08 i 9/08 nadzwyczajnego ogólnego zebrania członków Wspólnoty Gruntowo - Leśnej Mieszkańców Miasta Małogoszcz z dnia 26 lipca 2008 r. wynika, że dotychczasowy zarząd został odwołany, a do nowego zarządu zostały wybrane inne osoby. W konsekwencji osoby wchodzące w skład odwołanego zarządu skarżącej spółki utraciły z chwilą odwołania prawo do jej reprezentowania, a więc i do udzielania w jej imieniu jakichkolwiek pełnomocnictw. W ocenie Sądu, wynikający z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych obowiązek wpisywania do ewidencji gruntów wszelkich zmian w składzie osobowym zarządu spółki utworzonej do sprawowania zarządu nad wspólnotą, nie mógł zmienić powyższej oceny. Zapisy w ewidencji gruntów mają bowiem jedynie charakter techniczno - deklaratoryjny. Rejestr ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Z tej przyczyny nie było istotne wyjaśnienie, czy powyższa zmiana w składzie zarządu spółki została ujawniona w ewidencji gruntów. Wskazany wyżej brak umocowania osób, które udzieliły adwokatowi Józefowi Domaradzkiemu pełnomocnictwa do wniesienia skargi, powoduje niedopuszczalność wniesienia skargi i skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Wspólnota Gruntowo - Leśna Miasta Małogoszcz, reprezentowana przez adwokata J. D.. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z dnia 29 czerwca 1963 r. (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), poprzez przyjęcie, że przepis ten daje burmistrzowi prawo do samowolnego zwołania zgromadzenia wspólnoty, zwłaszcza z pominięciem znanego organowi faktu weryfikacji przez zarząd wspólnoty składu osobowego (członkowskiego) wspólnoty w oparciu o uchwały Ogólnego Zebrania Wspólnoty Nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. oraz Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., co skutkowało udziałem w zwołanym przez burmistrza zgromadzeniu osób niezweryfikowanych, a zatem nie posiadających zarówno czynnego, jak i biernego prawa do działania w roli członka wspólnoty gruntowej; 2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 49 poprzez nie wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonej skargi w zakresie dokumentu stwierdzającego umocowanie do reprezentacji strony przez osobę (osoby), która udzieliła pełnomocnictwa oraz art. 58 § 1 i § 2 poprzez odrzucenie skargi z pominięciem rzeczonych przepisów, co skutkuje pozbawienie strony prawa do sądu, a także nie licuje z pojęciem sprawiedliwości, na straży której mają stać również sądy administracyjne. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wspólnota Gruntowo - Leśna Miasta Małogoszcz wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji zaniechał wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braku formalnego, czym naruszył przepisy o postępowaniu. Odrzucając skargę Sąd bezkrytycznie przyjął, że zwołane przez burmistrza bez podstawy prawnej nadzwyczajne zgromadzenie członków wspólnoty jest skutecznie zwołane i umocowane do podejmowania wiążących uchwał oraz, że biorą w nim udział osoby faktycznie i prawnie upoważnione do udziału we wspólnocie. Żadnej z powyższych przesłanek burmistrz nie sprawdził i nie weryfikował, co dla Sądu nie stanowiło przeszkody do uznania, że dotychczasowy zarząd wspólnoty został odwołany i nie jest władny do jej reprezentowania. Sąd poczynił takie ustalenia pomimo brzmienia art. 18 ust. 2 zdanie drugie i art. 25 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wskazujących jednoznacznie na kompetencje i zakres możliwości działania burmistrza. Nadto Sąd pierwszej instancji pominął ustawowy obowiązek wezwania strony do uzupełnienia braków skargi. Sąd miał obowiązek wezwać stronę do przedstawienia stosownych dokumentów, zwłaszcza wobec tak istotnych faktów i dowodów, jak pismo skarżącej Wspólnoty informujące burmistrza, że wobec aktualizowania listy osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, zgromadzenie zwołają niezwłocznie po dokonaniu tych czynności. Pominięcie regulacji art. 49 p.p.s.a uniemożliwiło także skarżącej zapoznanie Sądu z aktami spraw prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w Jędrzejowie przeciwko burmistrzowi oraz złożenie wyciągu z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie, z którego wynika, że skład zarządu skarżącej wspólnoty na dzień 4 grudnia 2008 r. pozostaje niezmieniony. Sąd pierwszej instancji pominął także treść art. 18 ust. 2 zdanie 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, na mocy którego wpis do rejestru gruntów podlega zaskarżeniu, również wpis w przedmiocie zmian zarządu wspólnoty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy Małogoszcz, reprezentowany przez radcę prawnego E. K., podniósł, że skarga kasacyjna nie odpowiada standardom wypracowanym w dotychczasowej judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz piśmiennictwie. W skardze kasacyjnej nie wskazano właściwie jej podstaw. A mianowicie, wskazany jako podstawa skargi kasacyjnej art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest natomiast dopuszczalne przywoływanie jako podstawy skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego przepisu nie zastosowanego przez sąd, bowiem istotą zarzutu w tym zakresie jest wykazanie błędnej wykładni albo niewłaściwego zastosowania. Nadto organ podniósł, iż strona wnosząca skargę kasacyjną pomija, że merytoryczne rozpoznawanie skargi przez Sąd administracyjny jest możliwe dopiero po ustaleniu, że skarga nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej właściwego biegu. Z tych względów za bezprzedmiotowe należy uznać te zarzuty kasacji, które dotyczą przepisów prawa materialnego. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa procesowego Burmistrz zauważył, że sporządzający skargę kasacyjną nie sprecyzował, której z jednostek redakcyjnych art. 49 lub 58 § 1 i 2 p.p.s.a. dotyczą zarzuty. Tymczasem podstawy skargi kasacyjnej mają być wskazane w sposób jednoznaczny i wyraźny, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia, ani formułować zarzutów za stronę. Burmistrz Miasta i Gminy Małogoszcz podniósł także, że podstawę odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji stanowił art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W sprawie nie zachodziły zaś przesłanki braku zdolności sądowej czy zdolności procesowej skarżącej spółki określone w art. 58 § 2 p.p.s.a. Z tego względu zarzut oparty na tej podstawie nie ma uzasadnienia. Natomiast zarzut naruszenia art. 49 p.p.s.a. wymagał wykazania związku między zaniechaniem wezwania do usunięcia braków skargi a jej odrzuceniem. Takiego związku nie można wykazać, gdyż w przypadku nie uzupełnienia braków formalnych skargi podstawą odrzucenia skargi jest art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a nie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wadliwość pełnomocnictwa była nieusuwalna i w tym zakresie nie stanowiła braku formalnego w rozumieniu art. 49 p.p.s.a. Było oczywiste, że osoby podpisujące pełnomocnictwo nie wchodziły w skład organu Spółki w dacie sporządzenia skargi. Zdaniem Burmistrza, wadliwość skargi kasacyjnej - nie spełnienie wymogów z art. 176 p.p.s.a. - powinna skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 176 p.p.s.a. Dodatkowo Burmistrz podniósł, że skarga jako niedopuszczalna winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. bowiem nie została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Odpowiedź na wezwanie z dnia 23 lipca 2008 r. do usunięcia naruszenia prawa została udzielona stronie skarżącej w dniu 21 sierpnia 2008 r., a więc bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczął się w dniu 22 sierpnia 2008 r. Wniesienie skargi w dniu 30 lipca 2008 r. było niedopuszczalne. W ocenie organu, zachodzą także podstawy do przyjęcia, iż skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż czynność Burmistrza o zwołaniu nadzwyczajnego ogólnego zebrania członków skarżącej Wspólnoty z dnia 22 lipca 2008r. nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obowiązek i uprawnienie członków wspólnoty do uczestnictwa w zebraniu nie wynika z faktu ogłoszenia, ale z postanowień § 8 pkt 2 i § 9 pkt statutu Spółki. Z ostrożności procesowej Burmistrz zaznaczył, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie również z przyczyn merytorycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 58 § 1 p.p.s.a., nie określając konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która miałaby zostać naruszona. Wprawdzie art. 58 § 1 p.p.s.a. normuje podstawy odrzucenia skargi, lecz każda z sześciu jednostek redakcyjnych tego przepisu dotyczy odrębnego zagadnienia tj. odrębnej przesłanki odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 58 § 1 p.p.s.a., tak w petitum środka odwoławczego jak i w jego uzasadnieniu, nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu art. 58 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu art. 58 § 1 p.p.s.a. oznacza, iż podstawa kasacji nie została należycie przytoczona. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Podkreślić należy, iż z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138). W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej postawił także zarzut naruszenia art. 58 § 2 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy sytuacji, kiedy podstawą odrzucenia skargi jest brak zdolności sądowej jednej ze stron albo brak nie zdolności procesowej skarżącego i nie działanie za niego przedstawiciela ustawowego lub brak w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą uniemożliwiający jej działanie (art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.) - i przewiduje, że sąd odrzuci skargę dopiero wówczas, gdy brak nie zostanie uzupełniony. Przepis art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. nie był podstawą odrzucenia skargi w niniejszej sprawie, a więc powoływanie się na art. 58 § 2 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 49 p.p.s.a. Także w tym przypadku strona nie sprecyzowała jednostki redakcyjnej przepisu, który posiada trzy paragrafy. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania tego zarzutu stwierdzić należy, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wpisy w ewidencji gruntów, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z dnia 29 czerwca 1963 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), mają charakter deklaratoryjny jest trafne. Sprawy dotyczące ewidencji gruntów reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) - art. 1 pkt 1 tejże ustawy. Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty; nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji (por. art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów; ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. To oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 listopada 1998 r., II SA 914/98, LEX nr 41816; z dnia 21 stycznia 1998 r., II SA 725/97, LEX nr 41837; z dnia 27 października 1998 r., II SA 1094/98, LEX nr 41305 ). Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie jednak późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Tym samym aktualność wpisów jest uzależniona od działania zarząd spółki, tj. złożenia organowi stosownych dokumentów. Opóźnienie w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych bądź nie wykonanie tego obowiązku nie ma wpływu na uprawnienia stron Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przez błędną wykładnię, stwierdzić należy, iż Sąd nie dokonywał wykładni tego przepisu, a więc nie mógł dopuścić się jego naruszenia w tej formie. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa. Skoro Sąd nie interpretował powyższego przepisu, to nie można skutecznie zarzucić, iż błędnie zrozumiał treść normy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie stosował też tego przepisu i z tej już przyczyny nie można mówić także o naruszeniu art. 23 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowi, iż nadzór nad działalnością spółki sprawuje właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w przyjęciu, że przepis ten daje burmistrzowi prawo do samowolnego zwołania zgromadzenia wspólnoty. Ta jednak kwestia pozostaje poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż dotyczy zagadnień merytorycznych, które nie podlegają ocenie przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej na postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie rozpatrywał sprawy merytorycznie i z tych już względów zarzuty dotyczące meritum sprawy nie mogą stanowić przedmiotu rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.