IV SA/Wa 478/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi (...) Parku Krajobrazowego na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia realizacji inwestycji 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...); 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r., po rozpatrzeniu zażalenia L.O., wydanym na podstawie art. 138 § pkt 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006r., odmawiające uzgodnienia realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] oraz [...], obręb ew. [...], gm. R., na terenie [...] Parku Krajobrazowego oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 " P." ([...]) oraz na projektowanym specjalnym obszarze ochrony Natura 2000 "O." ( [...]) i jednocześnie uzgodnił realizację inwestycji. W uzasadnieniu podano, że w dniu 4 lipca 2006r. L.O. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działkach nr [...] oraz [...], obręb ew. [...], gmina R. Burmistrz Miasta i Gminy R. pismem z dnia 12 grudnia 2006r. zwrócił się do Wojewódzkiego konserwatora Przyrody o uzgodnienie realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie pierwszej instancji nie spełnia wymogów art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 kpa, gdyż jest bardzo ogólnikowe, nie wskazano w nim faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie uzgodnienia nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Organ naruszył również art. 77 § 1 kpa, gdyż w sposób wyczerpujący nie zabrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie. Ponadto w podstawie prawnej nieprawidłowo powołano przepisy rozdziału 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż są to normy ogólne i nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności. Nie można również odmowy oprzeć o Europejską Konwencję Krajobrazową, gdyż jest skierowana do państw i nakłada na nie obowiązek wdrożenia jej przepisów zgodnie z zasadami tam wskazanymi. Podstawą odmowy uzgodnienia było położenie inwestycji w obszarze Natura 2000 - specjalnej ochrony "P.". Organ naczelny wskazał, że nie można odmówić uzgodnienia realizacji inwestycji w oparciu o projekt planu ochrony parku, gdyż nie on aktem obowiązującym. Stwierdzenie organu I instancji, że teren planowanej inwestycji jest miejscem żerowania ptaków występujących na obszarze Natura 2000 "P." jest niewystarczające jeżeli w świetle art. 33 ust.1 i art. 36 ustawy o ochronie przyrody możliwa jest realizacja inwestycji o ile nie będzie negatywnie wpływać na gatunki, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000. Należało zatem ustalić czy budowa przedmiotowej inwestycji będzie zagrażać chronionym gatunkom. Ponadto w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] brak jest zakazu, który znajdowałby zastosowanie w odniesieniu do planowanej inwestycji. Na powyższe postanowienie skargę wniósł [...] Park Krajobrazowy, wnosząc o jego uchylenie, gdyż planowana inwestycja stanowi istotne zagrożenie dla równowagi przyrodniczej i właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych znajdujących się na obszarze Parku oraz na obszarze Natura 2000 - "P.". Strona wskazała, iż w uzasadnieniu postanowienia wykazał się nielogicznością, gdyż z jednej strony przyznaje, iż względy ochrony obszaru Natura -2000 stanowiły podstawę do odmowy uzgodnienia, a z drugiej strony wskazując iż wedle art. 31 oraz art. 36 ustawy - ochrony przyrody realizacja jest możliwa , ale pominął fakt, że w tej sprawie nie chodzi o działalność rolniczą, leśną , a o trwałą zabudowę mieszkalną niszczącą bezpowrotnie żerowiska ginących gatunków. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nich wskazano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, iż Sąd z urzędu bierze pod uwagę okoliczności niepodniesione w skardze. Burmistrz Miasta i Gminy R. wnioskiem pismem z dnia 12 grudnia 2006r. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie na podstawie art. 106 kpa projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem inwestora L.O. z dnia 4 lipca 2006r. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, że postanowieniem z dnia [...] października 2006r. ( nr [...]) Burmistrza Miasta i Gminy R. na podstawie art. 62 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zawieszono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora na okres 12 miesięcy, do dnia 4 lipca 2007 roku, w związku z uchwałą [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi I. W doktrynie przyjmuje się, że jeżeli nastąpiło zawieszenie postępowania, nie może ono ani dalej się rozwijać, ani też skończyć, gdyż w tym czasie ustają jakiekolwiek czynności procesowe. Wstrzymanie dalszego biegu postępowania oznacza przede wszystkim zaniechanie podejmowania kolejnych (nowych) czynności procesowych (tak m.in. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 141 i cyt. tam literatura). Zgodnie z przepisem art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować, czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwom dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W świetle tego przepisu przyjmuje się, że w trakcie zawieszonego postępowania sprawa nie ma biegu, zaś organ może podejmować wyłącznie czynności zmierzające do usunięcia przeszkód do prowadzenia postępowania oraz czynności faktyczne niezbędne dla ochrony wyliczonych wyżej wartości ( tak m.in.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005 r., s. 457). Według z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo, 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Stosownie do art. 97 § 2 kpa organ administracji obowiązany jest podjąć zawieszone postępowanie z urzędu lub na żądanie strony gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zwieszenie postępowania. W świetle przytoczonych uregulowań prawnych nie ulega wątpliwości, że Burmistrz nie był uprawniony do podjęcia czynności w sprawie rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia 4 lipca 2006r., skoro postępowanie w sprawie ustalenia warunków było zawieszone do dnia 4 lipca 2007r. i nie zostało wydane postanowienie o jego podjęciu. Wymaga wskazania, że stan zawieszania postępowania trwa do czasu wydania postanowienia o podjęciu. Z akt sprawy nie wynika, aby Burmistrz podjął zawieszone postępowanie, a więc stan zawieszenia trwał w dacie sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wskazanej w tym wniosku w dacie wystąpienia do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w O. o jej uzgodnienie, i będzie trwał do czasu wydania postanowienia o podjęciu, jak tego wymaga art. 97 § 4 kpa. W tych warunkach nie ulega wątpliwości, że Burmistrz dopuścił się istotnej obrazy art. 102 kpa oraz art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezgodne z prawem postępowanie Burmistrza rzutuje w istotny sposób na postępowanie organów uzgadniających, które ze względu na istniejący stan zwieszenia sprawy o wydanie warunków zabudowy na wniosek inwestora nie były uprawnione do prowadzenia postępowania uzgadniającego i wydania w tej materii rozstrzygnięcia w trybie art. 106 § 5 kpa. To sprawia, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie pierwszej instancji należało uznać jako wydane z rażącym naruszeniem w rozumieniu art. 156 § 1 pkr 2 kpa i z tego też powodu podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Wskazać nadto należy, iż zaskarżone postanowienie podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego również z innej przyczyny, jakoże w samo sobie dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną. Otóż, zgodnie z treścią powołanego w jego podstawie prawnej art.138 § 1 pkt 2 kpa zdanie pierwsze, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty. Przepis ten, w myśl art. 144 kpa stosuje się odpowiednio do zażaleń. Powołany przepis normuje rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego, sytuacji gdy nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Jednakże takie rozstrzygnięcie merytoryczne może podjąć tylko wtedy, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy przez organ pierwszej instancji jest kompletny lub wymaga uzupełnienia, ale tylko w zakresie wskazanym w art. 136 kpa. Inaczej ujmując, kompetencje organu odwoławczego obejmują korygowanie wad prawnych rozstrzygnięcia pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Niemniej zakres kompetencji merytoryczno -reformacyjnych organu odwoławczego jest ograniczony, gdyż organ korzystając z tych uprawnień, zmienia rozstrzygnięcie organu I instancji w oparciu o zebrany materiał dowodowy sprawy lub w oparciu o zebrany materiał dowodowy uzupełniony o zebrane dowody w postępowaniu dodatkowym w zakresie i trybie wynikającym z art. 136 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister wskazał nie tylko na wadliwe powołanie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, ale przede wszystkim stwierdził, że w sprawie nie został w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowody i rozpatrzono go całości, czym naruszono przepis art. 77 § 1 kpa. Stwierdzenie, że sprawa została rozpatrzona w sytuacji, gdy postępowanie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego nie uprawniało organu do wydania postanowienia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zwłaszcza że, nie wykazał w swoim uzasadnieniu, że braki w materiale dowodowym uzupełniono w tracie postępowania zażaleniowego. W tej sytuacji Minister Środowiska powinien prawidłowo zastosować art.138 § 2 kpa, w myśl którego organ odwoławczy uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie w tych warunkach zaskarżonego postanowienia stanowi o jego kwalifikowanej wadzie prawnej, która prowadzi do wyeliminowania go z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ze względu na rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.