III SA/Wr 423/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Protokolant Renata Sawińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Wołowskiego z dnia 31 marca 2008 r. nr XV/94/08 w przedmiocie ustanowienia znaku słowno-graficznego - logo Powiatu Wołowskiego. oddala skargę. W dniu [...]. Wydział Rozwoju, Współpracy Europejskiej, Promocji i Kultury Starostwa Powiatowego w W. wystąpił – drogą elektroniczną – do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z zapytaniem o potrzebę zaopiniowania projektu logo Powiatu. W pierwszej części odpowiedzi, udzielonej w dniu [...]. (znak pisma: [...]), Zastępca Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej MSWiA przytoczył przepis art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.), konstatując następnie, że logo jest pojęciem występującym niezależnie od herbu i posiada całkowicie inny zakres treściowy, w związku z czym trudno oczekiwać, że będzie ono spełniać kryteria wymienione w art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy. W ocenie autora pisma: "Logo jest identyfikującym znakiem słowno-graficznym złożonym zazwyczaj z prostego, wielobarwnego rysunku i krótkiego napisu i choć pokrewna z heraldyką jest jego natura jako znaku, tj. lapidarność, wyrazistość, komunikatywność i przyswajalność dzięki łatwości zapamiętywania, nie jest tworzone ani w oparciu o zasady sztuki heraldycznej, ani weksylologii, a tym samym nie podlega ocenie przez Komisję Heraldyczną." Po uzyskaniu takiego stanowiska, Rada Powiatu Wołowskiego podjęła w dniu 31 marca 2008 r. uchwałę Nr XV/94/08, w której ustanowiła znak słowno-graficzny – logo Powiatu. Wzór logo i jego szczegółowy opis przedstawiono w załączniku do uchwały, a w jej podstawie prawnej Rada przywołała przepisy art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach oraz art. 4 ust. 1 pkt 21 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 42, poz. 1592 ze zm.). Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Wojewodę Dolnośląskiego, w trybie art. 81 ust. 1 i nast. ustawy o samorządzie powiatowym. Organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie przez Radę Powiatu art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach, wnosząc o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały. Zdaniem Wojewody, logo powiatu nie jest symbolem, o którym mowa w art. 3 ustawy o odznakach i mundurach i nie jest tworzone ani w oparciu o zasady sztuki heraldycznej ani weksylologii. Przepis ten nie mógł zatem stanowić podstawy prawnej dla podjęcia zaskarżonej uchwały, a skoro podstawy takiej nie można również upatrywać – w ocenie organu nadzoru – w przepisach art. 4 ust. 1 pkt 21 i art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, wynika z tego, że kwestionowana uchwała została w istocie wydana bez podstawy prawnej, co narusza z kolei zasady przewidziane w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu Wołowskiego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu takiego żądania wyrażono w pierwszej kolejności zapatrywanie, że logo powiatu mieści się w zakresie normatywnego pojęcia "inne symbole", występującego w art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. W związku z tym, całkowicie chybiony jest zarzut organu nadzoru, rzekomego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 21 i art. 12 ust. 11 ustawy o samorządzie powiatowym. Rada Powiatu działała bo-wiem w ramach kompetencji wyznaczonych przez przepisy. Zwrócono przy tym dodatkowo uwagę, że przed uchwaleniem zaskarżonego przez Wojewodę aktu podjęte zostały starania, które – z punktu widzenia strony przeciwnej – czynią zadość ciążącym na niej powinnościom, przewidzianym w art. 3 ustawy o odznakach i mundurach. W piśmie z dnia 24 października 2008 r. pełnomocnik Wojewody odpowiedział na argumentację strony przeciwnej, przy czym wywody pisma są dwutorowe. W pierwszej części jego autor zarzuca stronie przeciwnej wewnętrzną sprzeczność argumentacji wykorzystanej przez stronę przeciwną. Jeśli bowiem uznać, że logo powiatu jest innym symbolem, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach, to ustanowienie takiego symbolu powinno bezwzględnie podlegać zasadom określonym w tej ustawie. Oznacza to, że jego ustanowienie musi pozostawać w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. O zachowaniu tych wymogów przesądzić może natomiast wyłącznie pozytywna opinia ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydana w oparciu o stanowisko Komisji Heraldycznej. Zdaniem pełnomocnika Wojewody, pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej MSWiA z dnia 12 marca 2008 r. dowodzi, że zawiera ono opinię negatywną. Jeżeli natomiast przyjąć – co organ nadzoru akcentował konsekwentnie od początku – że logo powiatu nie jest symbolem, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach, trzeba w konsekwencji uznać, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej (w zakresie tego wątku powtórzono i poszerzono w piśmie argumentację zawartą w skardze). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i na inne akty jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kontrola legalności wspomnianych aktów może doprowadzić do stwierdzenia ich nieważności albo do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ma natomiast obowiązek jej oddalenia (art. 151 tej samej ustawy). Zarówno prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "u.s.p.", nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności takich aktów powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i z ustawami. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie w sprawie ma niewątpliwie przesądzenie charakteru logo powiatu, zwłaszcza w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.), w następującym brzmieniu: "Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole." Z końcowego zwrotu cytowanego przepisu – "inne symbole" – można wyprowadzić co najmniej dwie ważne konkluzje. Po pierwsze taką, że wszystkie wyraźnie wymienione w tym przepisie kategorie, tzn. flagi, emblematy oraz insygnia wypada zaliczyć do wspólnej kategorii "symboli". Drugą konkluzję można natomiast zawrzeć w stwierdzeniu, że wyliczenie zawarte w analizowanym przepisie jest otwarte, skoro dotyczy on także innych – oprócz herbów, flag, emblematów oraz insygniów – symboli. Zdaniem składu orzekającego, wszystkie symbole, o których mowa w art. 3 ust. 1 mają jedna wspólną cechę: pozwalają zidentyfikować tą jednostkę samorządu terytorialnego, której organ ustanowił określony symbol. Trzeba w związku z tym w pełni aprobować wcześniej już wyrażone w judykaturze zapatrywanie, w myśl którego tzw. "logo" jednostki samorządu terytorialnego jest kategorią, którą należy zaliczyć do "innych symboli", w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001 r., SA/Sz 1349/99, przywołany także w odpowiedzi na skargę). Zważywszy na to, iż "logo" "jest identyfikującym znakiem słowno-graficznym złożonym zazwyczaj z prostego, wielobarwnego rysunku i krótkiego napisu", którego naturą – jako znaku – jest "lapidarność, wyrazistość, komunikatywność i przyswajalność dzięki łatwości zapamiętywania" (taką właśnie charakterystykę omawianej kategoria przedstawiono w piśmie MWSiA z dnia 12 marca 2008 r.), można nawet bronić skutecznie poglądu, iż "logo" jest swoistym rodzajem emblematu jednostki samorządu terytorialnego, której dotyczy. "Emblematy" zostały zaś wprost wymienione w art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. Skoro "logo" powiatu należy zaliczyć do kategorii symboli, o których traktuje ostatnio przywołany przepis, jego ustanowienie leżało niewątpliwie w zakresie kompetencji Rady Powiatu W. jako "organu stanowiącego" tej jednostki samorządu terytorialnego, w rozumieniu tego samego przepisu oraz art. 9 ust. 1 u.s.p. Absolutnie nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że zakwestionowana uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Taką jednoznaczną podstawę stanowią bowiem w rozpoznawanym wypadku przepisy: art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach oraz art. 12 pkt 11 u.s.p. W konsekwencji, nie można również skutecznie zarzucać Radzie naruszenia zasad określonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Pozostaje kwestia ewentualnego naruszenia specyficznego trybu ustanawiania rozważanych symboli, przewidywanego w ustawie o odznakach i mundurach. Wzory tych symboli muszą mianowicie pozostawać w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscowej tradycji (art. 3 ust. 2) i wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 3 ust. 3). W trosce o zachowanie wspomnianych zasad minister, o którym mowa powołuje Komisję Heraldyczną jako organ opiniodawczo-doradczy, między innymi w sprawach wzorów insygniów i symboli, o których mowa w art. 3 ust. 1, co wynika z art. 2a ust. 1 i ust. 3 tej samej ustawy. Trzeba jednak niezwłocznie podkreślić, że różny jest udział poszczególnych podmiotów w realizacji przedstawionego – skrótowo, ale bez pominięcia któregokolwiek z etapów – trybu ustanawiania symboli, których dotyczą opisane uregulowania. Konstatacja ta ma istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie. Powinnością jednostki samorządu terytorialnego zamierzającej ustanowić jakikolwiek z symboli, których dotyczy art. 3 ust. 1, jest uprzednie uzyskanie pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej (celowe podkreślenie składu orzekającego). Wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej, takie pozytywne stanowisko ministra zostało uzyskane przez Powiat. Zawarte ono zostało w treści wielokrotnie już przywołanego pisma MSWiA z dnia 12 marca 2008 r. W pierwszej jego części powołano wszak wprost przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach. Następnie przedstawiono różnice i podobieństwa między "logo" a herbem. Przyznano przy tym, że natura "logo" "jest pokrewna z heraldyką". Na koniec skonstatowano jednak – kategorycznie – że "logo" "nie jest tworzone ani w oparciu o zasady sztuki heraldycznej, ani weksylologii, a tym samym nie podlega ocenie przez Komisję Heraldyczną". Zdaniem Sądu, dysponując takim stanowiskiem ministra, który nie zakwestionował samego znaku słowno-graficznego, jednoznacznie przesądzając, że nie ma potrzeby dokonywania dodatkowej oceny przez Komisję Heraldyczną, Rada Powiatu była uprawniona do podjęcia obecnie skarżonej uchwały. Osobnym natomiast zagadnieniem jest to, czy wypowiadając własną opinię – z ewidentnym, acz świadomym, co wynika z treści analizowanego pisma – pominięciem stanowiska Komisji Heraldycznej, nie doszło do naruszenia zasad opiniowania, przewidzianych zwłaszcza w art. 2a ust. 1 i ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Zgodnie z tymi przepisami, sprawa powinna zostać przekazana do Komisji Heraldycznej, w celu uzyskania wstępnego stanowiska tego gremium, potwierdzającego pogląd ministra lub zawierającego inne zapatrywanie. Godzi się jednak w związku z tym podkreślić, iż za ewentualne naruszenie trybu samego opiniowania odpowiedzialność ponosi nie jednostka samorządu terytorialnego zmierzająca do zgodnego z prawem ustanowienia konkretnego symbolu po-wiatu, lecz organ administracji rządowej (minister, występujący w tym wypadku w roli organu opiniującego). W świetle ostatniej konstatacji niezasadne jest, aby inny organ administracji rządowej (wojewoda, jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego) mógł się skutecznie domagać stwierdzenia nieważności uchwały podjętej w przedstawionych okolicznościach, dopatrując się pierwotnie – niesłusznie – że została ona wydana bez podstawy prawnej, a następnie zarzucając podjęcie tej uchwały z naruszeniem prawa, do którego – jeśli można w ogóle przyjąć, że naruszenie rzeczywiście nastąpiło, skoro minister był przekonany, ze "logo" powiatu nie jest tworzone ani w oparciu o zasady sztuki heraldycznej, ani weksylologii – ewentualnie doszło, z powodów, za które nie może jednak ponosić odpowiedzialności jednostka samorządu terytorialnego. W ocenie składu orzekającego Sądu, stwierdzenie – w warunkach, które zaistniały w tym konkretnym przypadku – nieważności weryfikowanej uchwały ewidentnie naruszałoby zasadę proporcjonalności, proklamowaną w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. i przyjętej w całości przez Rzeczypospolitą Polską (Dz. U z 1994 r., Nr 124, poz. 607). W myśl tego przepisu: "Kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić". Uwzględniając wszystkie przytoczone okoliczności, skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.