II SAB/Wa 160/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Joanna Kube, Protokolant Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Komisję Nadzoru Finansowego do rozpatrzenia wniosków S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. w zakresie pkt 3 i z dnia [...] stycznia 2008 r. w części oznaczonej lit. c, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. w pozostałym zakresie odrzuca skargę, 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze na bezczynność organu wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S.A. z siedzibą w W. wniosła o zobowiązanie Komisji Nadzoru Finansowego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1. wydania uwierzytelnionego odpisu protokołu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2008 roku wraz z listą obecności, 2. wydania uwierzytelnionych odpisów protokołów posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego w sprawach Spółki S. Spółka Akcyjna, 3. wydania kopii zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2008 roku utrwalonego za pomocą nośników informacji zgodnie z § 14 ust. 1 Regulaminu Komisji Nadzoru Finansowego, 4. wydania odpisów dokumentów w postaci protokołów kontroli wewnętrznej, zleconej przez Z-cę Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego A. K. o której ogłoszono w dniu [...] listopada 2007 r. 5. podania autora (lub autorów) Komunikatu Komisji Nadzoru Finansowego, który ukazał się [...] stycznia 2008 r. "w sprawie zakazu dopuszczenia do obrotu akcji S. (...)", który znajduje się na stronie internetowej Komisji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż pismami z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz [...] stycznia 2008 r. zwróciła się do Komisji Nadzoru Finansowego o udostępnienie informacji publicznych w zakresie wyszczególnionym w skardze. Wnioskowanych dokumentów Komisja nie udostępniła i w pismach z dnia [...] lutego 2008 r. oraz [...] lutego 2008 r. stwierdziła, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie są bowiem dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o odrzucenie skargi wskazując, iż strona skarżąca pozostaje w błędnym przekonaniu, że informacje o przekazanie których zwróciła się do urzędu KNF pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. stanowią informację publiczną i ich udostępnienie następuje w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dlatego pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Urząd KNF poinformował stronę skarżącą o braku możliwości przekazania żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W ich świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W razie wątpliwości należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się więc do sfery faktów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznych są zatem szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie ulega wątpliwości, że Komisja Nadzoru Finansowego mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako organ władzy publicznej właściwy w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym zobowiązana jest do udostępnienia posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Akta spraw prowadzonych przez Komisję zawierają informację o jej działalności, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.), do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. S. S.A. w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r. zwróciła się do Komisji Nadzoru Finansowego o wydanie w trybie dostępu do informacji publicznej następujących dokumentów: 1. regulaminu organizacyjnego Komisji Nadzoru Finansowego wprowadzonego zarządzeniem Przewodniczącego KNF z dnia [...] grudnia 2006 r. ze zmianami; 2. odpisów dokumentów w postaci protokołów posiedzeń KNF w sprawach Spółki S. Spółka Akcyjna (art. 6 ust. 1 pkt 4 a i c ustawy); 3. odpisów dokumentów w postaci protokołów kontroli wewnętrznej, zleconej przez Z-cę Przewodniczącego KNF A. K. (art. 6 ust. 1 pkt 4 a i c ustawy), o której ogłoszono w dniu [...] listopada 2007 r. Natomiast we wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r. wymieniona Spółka domagała się wydania: a) uwierzytelnionego odpisu protokołu posiedzenia KNF z dnia [...] stycznia 2008 r. wraz z listą obecności; b) kopii zapisu przebiegu ww. posiedzenia KNF utrwalonego za pomocą nośników informacji zgodnie z § 14 ust. 1 Regulaminu Komisji Nadzoru Finansowego (stanowiącego Załącznik do Uchwały nr [...] Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2006 r.); c) podania autora (lub autorów) komunikatu KNF, który ukazał w dniu [...] stycznia 2008 r. "w sprawie zakazu dopuszczenia do obrotu akcji S. (...)", który znajduje się na stronie internetowej KNF. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S.A. wskazała m.in., że dokumenty objęte żądaniem udostępnienia stanowią część dokumentacji postępowania administracyjnego, którego skarżąca jest stroną. Odzwierciedlają one przebieg posiedzenia zakończonego wydaniem decyzji w sprawie. Niezależnie od skorzystania przez skarżącą z trybu dostępu do informacji publicznej organ miał obowiązek ich wydania także na podstawie art. 73 k.p.a. bez wdawania się w ocenę, czy mamy do czynienia z informacja publiczną. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż podstawą wniosków o wydanie dokumentów składanych na etapie postępowania administracyjnego były wyłącznie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca Spółka żądała ich udostępnienia wyłącznie w tym trybie, nie zaś na podstawie art. 73 k.p.a. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. pełnomocnik Spółki wyjaśnił, iż żądana informacja obejmuje dokumenty – protokół i kopie jego zapisu, w części dotyczącej sprawy administracyjnej, której skarżąca była stroną. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż protokół z posiedzenia Komisji jako materiał wytworzony w toku postępowania współtworzy akta administracyjne. Podobnie jest z materiałami stanowiącymi zapis przebiegu posiedzenia. Stanowią one inną postać dokumentu, jakim jest protokół. Oczywistym jest więc, że wnioski o wydanie uwierzytelnionego odpisu protokołu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2008 r., jak też kopii zapisu przebiegu tego posiedzenia, dotyczą udostępnienia materiałów tworzących akta administracyjne. Strona postępowania ma jednak do nich dostęp na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 73 i art. 74 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ prowadzący postępowanie obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym jego interesem. Ewentualna odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, co w konsekwencji zapewnia stronie prawo do sądowej kontroli zasadności takiej odmowy. W sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych, w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to wprost z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są w innym trybie. Dlatego też, skarga w tej części podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Za dopuszczalne i merytorycznie uzasadnione Sąd uznał żądania Spółki w zakresie dotyczącym rozpatrzenia wniosków o wydanie odpisów dokumentów w postaci protokołów kontroli wewnętrznej... (pkt 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r.) oraz podania osoby autora komunikatu KNF, który ukazał się w dniu [...] stycznia 2008 r.... (oznaczonego lit. c we wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r.). Pełnomocnik S. S.A. wyjaśnił na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r., że kontrola wewnętrzna udostępnienia dokumentów, której żąda Spółka pozostawała w związku ze sprawą administracyjną. Kontrola została przeprowadzona wobec wniosku Spółki, która domagała się wyłączenia pracownika Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego od rozpoznawania dotyczącej jej sprawy administracyjnej. Jeżeli w Urzędzie KNF kontrola taka została przeprowadzona i z jej przebiegu został sporządzony protokół, to niewątpliwie ma on charakter informacji publicznej. Protokół jest bowiem dokumentem urzędowym, opisującym pewną sferę faktów związanych z działalnością organu, zaś dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 a, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Nie można zgodzić się z organem, iż dokumenty wytworzone w ramach przeprowadzonej kontroli dotyczyły jedynie sfery ze stosunków pracy, a zatem co do zasady podlegają rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na żądanie Spółki S. S.A. wskazania autora komunikatu Komisji Nadzoru Finansowego, który ukazał się w dniu [...] stycznia 2008 r. w sprawie zakazu dopuszczenia do obrotu akcji S. S.A. w związku z nieprawdziwymi informacjami w prospekcie emisyjnym organ wyjaśnił, iż zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu KNF, prowadzenie działań informacyjnych, których elementem są komunikaty dotyczące działalności Komisji Nadzoru Finansowego, należy do zadań Biura Relacji Zewnętrznych oraz, że informacja na ten temat znajduje się w serwisie internetowym KNF w dziale "Komisja i Urząd Komisji". Zdaniem organu, przekazana odpowiedź, w której wskazano komórkę organizacyjną Urzędu odpowiedzialną za działania informacyjne, w tym komunikaty, wyczerpuje informacje w przedmiotowym zakresie. Wskazanie bowiem nazwiska konkretnej osoby byłoby niecelowe, ze względu na jedynie techniczny charakter czynności sformułowania komunikatu, a także utrudnione ze względu na udział wielu osób uczestniczących w tym procesie. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Wskazanie komórki organizacyjnej Urzędu, do zadań której należy prowadzenie działań informacyjnych, nie stanowi odpowiedzi zawierającej informację, o którą strona skarżąca zwróciła się, a zatem ta nie może być uznana za udostępnienie informacji publicznej. Spółka, zwracając się o wskazanie autora komunikatu, z pewnością nie miała na myśli osoby, która przygotowała komunikat, tzn. sporządziła go, lecz osobę która odpowiada za opublikowaną treść tego komunikatu. W pytaniu nie chodzi bowiem o kwestie techniczne, jak przykładowo nadanie komunikatowi formy dokumentu elektronicznego, zamieszczonego w witrynie internetowej Komisji Nadzoru Finansowego. Wskazując na komórkę organizacyjną Urzędu odpowiedzialną za prowadzenie działalności informacyjnej organ w istocie milczy wobec wniosku skarżącej Spółki o informację, kto nadał komunikatowi określoną w nim treść, a zatem kto podpisał ten komunikat. W ocenie Sądu, organ pozostaje w bezczynności w zakresie pkt 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz w części oznaczonej lit. c wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r., dlatego też, zobowiązał Komisję Nadzoru Finansowego do ich rozpatrzenia w zakreślonym w orzeczeniu terminie, co odpowiada treści art. 13 ust. 1 ustawy od dostępie do informacji publicznej. W pozostałym zakresie skarga podlegała odrzuceniu, gdyż żądane informacje dostępne są w innym trybie, na podstawie przepisów k.p.a. Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 209 powołanej ustawy.