IV SA/Wa 1542/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Łąpieś -Rosińska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. C. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent W., na wniosek Dyrektora Zarządu Mienia Miasta W. – H. J. i p.o. Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycyjnych S. G. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowanie terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz zjazdu z ul. [...] na działkach ew. nr [...] i na części działek ew. nr [...] w obrębie [...] oraz na części działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] - ul. [...] - ul. [...], na terenie [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania B. C. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że stosownie do przepisu art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. W przedmiotowej sprawie pierwotnie złożony wniosek uzupełniano kilkakrotnie. Kolegium podkreśliło jednak, że treść wniosku inwestora nie powinna budzić wątpliwości, a wszelkie natomiast niejasności winny być wyjaśnione. Nieprawidłowo - zarówno we wniosku, jak i w zaskarżonej decyzji - określono wnioskodawcę. Wskazano bowiem, że jest to Dyrektor Zarządu Mienia Miasta W. – H. J. i p.o. Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycyjnych S. G. — pełnomocnicy Miasta W. W rzeczywistości natomiast to nie oni, lecz reprezentowane przez nich Miasto W. jest, w ocenie Kolegium, wnioskodawcą w tej sprawie. Kolegium podniosło, że w zaskarżonej decyzji, organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] na maksymalnie 16 m, ponieważ "mieści się w przedziale szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym, wynoszącym od 4,5 do 16 m. W przedstawianym do zaopiniowania projekcie decyzji maksymalna szerokość elewacji frontowej wynosi natomiast 15 m, ponieważ w obszarze analizowanym, wynoszącym od 4,5 do 15 m. Podobnie, rozbieżności wystąpiły w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. W projekcie decyzji wynosi on 34%, natomiast w zaskarżonej decyzji - 0,35. sygn. akt IV SA/Wa 1542/08 Rozbieżności te nie zostały w żaden sposób wyjaśnione przez organ I instancji ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani też w aktach sprawy. Kolegium wskazało, że rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji winien także wyjaśnić podniesione przez skarżącą kwestie wytyczenia obszaru analizowanego (na odcinku znajdującym się w granicy ul. [...]), wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (wobec faktu położenia przedmiotowej nieruchomości w strefie [...]), ingerencji w [...] w kontekście planowanej inwestycji oraz oznaczenia klasyfikacji gruntów, na których planowana jest inwestycja. Kolegium nakazało również zebrać ponownie i rozpatrzyć materiał dowodowy zgodnie z art. 7 ,77 Kpa. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie naruszył przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. Na potwierdzenie tego stanowiska powołało orzeczenia sądów administracyjnych, jak również stanowisko prezentowane w literaturze. Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła B. C., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa w związku z art. 7 i art. 8 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy w I instancji może być Prezydent Miasta W., będący równocześnie reprezentantem strony zainteresowanej rozstrzygnięciem. Wskazując na powyższe naruszenie, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi W. jako organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego co do zarzutów naruszenia prawa materialnego, jednak nie zgadza się za stanowiskiem organu w kwestii zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 24 Kpa. Skarżąca podniosła, że w latach 1990 - 1994 istniały specjalne, odrębne przepisy przewidujące wyłączenie organów samorządu terytorialnego - art. 27 § 1 Kpa. Obecnie zdaniem skarżącej, mimo uchylenia tego przepisu, przyjmuje się, że organy samorządu terytorialnego podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy, której stroną jest dana jednostka. Zdaniem skarżącej źródła wyłączenia organu należy poszukiwać w art. 7 i 8 Kpa, a także samej instytucji wyłączenia w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącej, skoro uchyleniu uległ art. 27a Kpa, to w odniesieniu do wójta, burmistrza i prezydenta podstawą wyłączenia będzie art. 24 § 1 pkt 1 Kpa. W tym samym kierunku zmierza również orzecznictwo sądowe. Prezydent miasta w myśl art. 2 pkt 1 sygn. akt IV SA/Wa 1542/08 lit. c ustawy o pracownikach samorządowych jest pracownikiem samorządowym. Z kolei w myśl art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W odniesieniu do W., Prezydent nie jest tylko podmiotem wydającym decyzję, ale również zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym reprezentuje ją na zewnątrz, w tym także w postępowaniu administracyjnym. Pozostawanie przez Prezydenta W. ze stroną – W. z stosunku zatrudnienia, sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta, a także pełnienie funkcji jego przedstawiciela ustawowego, można w jej ocenie uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na jego prawa i obowiązki. W tej sytuacji zdaniem skarżącej sprawa powinna być rozpatrzona przez organ wyższego stopnia nad Prezydentem W., stosownie do regulacji przewidzianej w art. 26 § 3 w zw. z § 2 pkt 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych powodów niż podnoszone w skardze. Przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub sygn. akt IV SA/Wa 1542/08 jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z uwagi, iż z dniem [...] stycznia 2004 r. na mocy art. 87 ust. 3 cyt. ustawy przestał obowiązywać miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992 przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do przepisu art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. W niniejszej sprawie wniosek został złożony w dniu [...] sierpnia 2007 r., jako wnioskodawca wystąpił Zarząd Mienia W., zaś sam wniosek został podpisany przez ówczesnego jego p.o. dyrektora M. B. Dopiero kolejne pisma - uzupełniające były podpisywane przez p.o. Dyrektora Zarządu Mienia W. H. J. i p.o. Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycyjnych T. G. Organ I instancji nie wyjaśnił, kogo uznał za inwestora, wskazał jedynie że rozpatrzył wniosek ww. osób jako pełnomocników Miasta W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło wprost, że wnioskodawcą jest W. W związku z tym, należy uznać, że decyzje organów administracji publicznej naruszają w tym zakresie art. 7 i 77 Kpa, bowiem nie poczyniono ustaleń prowadzących do wyjaśnienia, na rzecz jakiego podmiotu ustala się warunki zabudowy przedmiotowej działki. Należy ponadto zauważyć, że z akt sprawy nie wynika, by organ I instancji, lub organ odwoławczy przeanalizowali treść pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta W. powyższym osobom. Treść pełnomocnictwa upoważnia Dyrektora Zarządu Mienia W. do działania w sprawach objętych przedmiotem działania Zarządu Mienia, jak również reprezentowania miasta W. w sprawach związanych z realizacją powierzonych inwestycji określonych w budżecie. Zatem jeżeli wniosek byłby złożony w imieniu Zarządu Mienia W. analizy wymaga statut tej jednostki budżetowej i rozważenie, czy może ona występować z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W innym wypadku rozważenia wymagało, czy określone w pełnomocnictwie sprawy związane z "powierzonymi inwestycjami określonymi w budżecie" dotyczą niniejszego postępowania. Niezależnie od tego wskazać należy, że zgodnie z art. [...]. W związku z tym, w ocenie Sądu, w rozstrzygnięciu ustalającym warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu powinny się znaleźć ustalenia, czy warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu zostały ustalone na rzecz W., czy [...]. Tego ustalenia zabrakło w decyzji organu I instancji, ponadto tego uchybienia nie dostrzegł organ odwoławczy. Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w skardze, to w ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 24 Kpa z tego powodu, że wydającym w I instancji decyzję Prezydent Miasta W. był wnioskodawcą i stroną postępowania. [...] Zauważyć należy, że w wielu sprawach, które dotyczą praw i obowiązków gminy, ustawodawca przekazuje organom gminy upoważnienie do załatwiania spraw administracyjnych. Przykładem może być powierzenie prezydentowi miasta wydawanie decyzji, co do inwestycji celu publicznego (art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003r. 0 planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 w związku z art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2000r. nr 46 poz. 543 ze zm.) w sytuacji gdy stroną jest gmina, czy też wydawanie decyzji w oparciu o art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tu decyzję o wymierzeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, a opłata ta jest dochodem gminy. Gdyby akceptować wywody uchwały z [...] maja 2003r. ([...]) w niniejszej sprawie to Prezydent Miasta, którego nazywa się "pracownikiem gminy" również podlegałby wyłączeniu, gdyż poprzez swoje rozstrzygnięcia zwiększa dochody gminy (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2005 r., sygn. II SA/Po 1173/03, publ. Rejent 2005/12/166). Z uwagi, iż skarżąca nie zarzuciła naruszenia innych przepisów niż art. 24 Kpa I w dodatku wskazała, że uważa rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie, w jakim uchyla decyzję Prezydenta W. ze względu na naruszenie prawa sygn. akt IV SA/Wa 1542/08 materialnego, za zgodne z prawem, Sąd nie odniósł się do dostrzeżonych przez Kolegium uchybień w decyzji Prezydenta W. Sąd stwierdza jedynie, że rozstrzygnięcie w tym zakresie organu II instancji było prawidłowe, bowiem decyzja organu I instancji zawierała wiele rozbieżności. Biorąc jednak pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zarówno decyzja organu odwoławczego jak i organu I instancji ze względu na naruszenie prawa procesowego musza być wyeliminowane z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach, w pkt 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy.