I OSK 1361/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Rz 23/08 o odrzuceniu skargi J. Ż. na bezczynność Wójta Gminy I. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Rz 23/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę J. Ż. na bezczynność Wójta Gminy I. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż w swojej skardze strona zarzuciła Wójtowi, że nie przekazał on do Sądu złożonej w dniu 11 marca 2008 r. skargi na bezczynność tego organu. W dniu 11 czerwca 2008 r. skarżący został wezwany przez Sąd do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie rodzaju sprawy, w której Wójt dopuścił się bezczynności oraz o wyjaśnienie, czy w związku z tą bezczynnością składał zażalenie do organu administracji publicznej wyższego rzędu, zgodnie z art. 37 § 1 kpa. W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 19 czerwca 2008 r. sprecyzował przedmiot skargi jako bezczynność Wójta w wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a nadto poinformował o złożeniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie skargi na bezczynność Wójta, zaś nie będąc prawnikiem nie zna treści art. 37 § 1 kpa i nie wiedział, że należy wystąpić z zażaleniem do organu wyższego rzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na informację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, że J. Ż. pismem z dnia 19 marca 2008 r. złożył skargę na bezczynność Wójta, lecz pismo to potraktowane zostało jako wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.). Po przeprowadzeniu takiego postępowania, postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., Kolegium zasygnalizowało Komisji Rewizyjnej Rady Gminy I. oraz Wojewodzie Podkarpackiemu, iż w pracy Wójta Gminy I. stwierdzono istotne uchybienia. Kolegium wyjaśniło również, iż w sprawie skargi z dnia 19 marca 2008 r. nie prowadzono postępowania w trybie art. 37 kpa. Sąd I instancji, rozpoznając skargę na bezczynność Wójta Gminy I., stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie wymóg wyczerpania, przed wystąpieniem ze skargą, środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem, wynikający z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., oznaczał, że skarżący zobowiązany był do wyczerpania postępowania zażaleniowego uregulowanego art. 37 § 1 i 2 kpa. Sąd podkreślił, iż z oświadczenia strony oraz pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie wynika, że skarżący nie składał do Kolegium zażalenia na bezczynność Wójta Gminy I. Okoliczność ta powodowała, w ocenie Sądu, konieczność uznania skargi za niedopuszczalną i odrzucenia jej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy P.p.s.a. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż pod sygnaturą akt II SO/Rz 7/08 zarejestrowane jest postępowanie wszczęte wnioskiem J. Ż. o wymierzenie Wójtowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy P.p.s.a. Zdaniem Sądu jest to sprawa oddzielna od wszczętej skargą na bezczynność organu, wszczęta na skutek wniosku skarżącego z dnia 29 maja 2008 r. Sąd I Instancji podkreślił także, iż odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nie zamyka skarżącemu możliwości ponownego wystąpienia z nią, które możliwe będzie po wyczerpaniu przez stronę środków zaskarżenia w postępowaniu przed organami administracji, czyli po złożeniu zażalenia na bezczynność Wójta Gminy I. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. Ż., reprezentowany przez radcę prawnego R. W., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił Sądowi naruszenie: art. 52 § 1 i § 2 ustawy P.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga na bezczynność Wójta Gminy I. nie zasługuje na uwzględnienie z powodu niewyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, jakie przysługiwały mu w postępowaniu administracyjnym; art. 55 § 1 ustawy P.p.s.a. poprzez uznanie, iż wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest sprawą oddzielną od skargi na bezczynność organu; art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi na bezczynność Wójta i uznanie jej za niedopuszczalną. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podkreśliła, iż w dniu 19 marca 2008 r. złożył on do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy I., równolegle ze skargą kierowaną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie. Kolegium potwierdziło zaistnienie bezczynności Wójta w sprawie, jednakże z uwagi na nieprzesłanie akt przez organ niższego rzędu nie mogło załatwić sprawy, przekazując ją do właściwego organu, czyli Wójta Gminy I., z jednoczesnym wezwaniem odpowiednich organów do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec pracowników samorządowych, których działanie lub zaniechanie było przyczyną uchybień stwierdzonych przez Kolegium. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyczerpało tym samym wszystkie przysługujące mu na tym etapie sprawy uprawnienia. Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem Sądu, jakoby wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz odpowiedzią i aktami sprawy, wskazany w art. 55 § 1 ustawy P.p.s.a., wszczynał odrębne postępowanie. Na poparcie swojego twierdzenia pełnomocnik strony przytoczył postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1197/05 (Lex nr 163919). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Sąd odwoławczy ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Za uzasadniony uznał Sąd zarzut naruszenia art. 52 § 1 i § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznający, iż J. Ż. nie wyczerpał wszystkich środków zaskarżenia, przysługujących mu w postępowaniu przed organami administracji i odrzucający z tej przyczyny skargę. Zauważyć należy, iż skarżący wkrótce po wniesieniu skargi do Sądu pismem z dnia 19 marca 2008 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie ze skargą na bezczynność Wójta Gminy I. Pismo to - po bezskutecznym żądaniu akt od organu I instancji - uznane zostało przez Kolegium za wniosek o wszczęcie postępowania i wydanie postanowienia w trybie art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i w takim trybie Prezes SKO wydał w dniu [...] maja 2008 r. postanowieni sygnalizacyjne. Stwierdzono w nim, że mimo trzykrotnych wezwań wysłanych przez Kolegium, Wójt nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w skardze na bezczynność, ani nie przesłał kompletnych akt sprawy, nadto polecono niezwłoczne podjęcie czynności w tej sprawie oraz wyciagnięcie konsekwencji dyscyplinarnych wobec osób winnych zaniedbań. Zarówno treść skargi strony jak i ustalenia i reakcja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazują, że organ I instancji załatwiał wniosek strony będąc w długotrwałej bezczynności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, iż o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądania strony (tak m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt II SA 92/87 - PiŻ 1987 nr 36, str. 15, GAP 1988 nr 11, str. 44 oraz z dnia 16 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 787/87 - ONSA 1988 r. nr 1, poz. 20). Ze skargi wniesionej przez J. Ż. do Kolegium wynikał w sposób wyraźny zarzut przewlekłego działania organu oraz żądanie podjęcia interwencji przez organ do tego powołany. Treść tego pisma odpowiada więc wymaganiom z art. 37 § 1 kpa. Załatwienie wniesionego pisma w innym trybie nie mogło wywołać ujemnych skutków dla strony, zwłaszcza gdy uwzględnić, iż ustalenia Kolegium potwierdziły istnienie zwłoki organu, a polecenie podjęcia środków zaradczych i dyscyplinujących odpowiadało nawet dyspozycji art. 37 § 2 kpa. Błędnie zatem Sąd I instancji uznał, że pismo J. Ż. nie było zażaleniem, a interwencja SKO, podjęta w trybie art. 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, nie spełniała wymogu wyczerpania środka zaskarżenia przewidzianego w art. 52 § 2 ustawy P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, działającego jako sąd jednoinstancyjny, przyjmowano wielokrotnie, iż warunek wyczerpania środka z art. 37 § 1 kpa następuje także wówczas, gdy strona zwróciła się do organu wyższego stopnia, a ten nie podjął interwencji (wyrok NSA z 23 sierpnia 1986 r. IV SAB 12/86 - ONSA 1986, nr 2, poz. 52 oraz wyrok NSA z 17 kwietnia 1992 r. I SAB 12/92 - ONSA 1992. nr 2, poz. 44). W wyroku z dnia 8 października 1999 r. sygn. akt IV SAB 43/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mimo odmiennego uznania przez organu administracji pismo wniesione przez stronę do organu nadzorczego ze skargą na bezczynność organu I instancji winno być potraktowane jako zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 kpa i uznając za spełniony warunek wyczerpania trybu zażaleniowego uwzględnił skargę na bezczynność (Lex nr 48184). Również Sąd Najwyższy m.in. w postanowieniu z dnia 18 października 1995 r. III ARN 45/95 uznał przy skardze na bezczynność spełnienie warunku z art. 37 kpa w sytuacji gdy strony skierowały pisma wzywające do wydania decyzji przez organ pozostający w zwłoce, a nie potraktowano tych pism jako zażalenia. W ocenie SN strony spełniły warunek z art. 37 kpa, tj. złożyły zażalenie na bezczynność (OSNP 1996 nr 10, poz. 138). Przyjmując powyższe stanowiska, ugruntowane w orzecznictwie, za trafne i przenosząc je na grunt przedmiotowej sprawy należy uznać, że wprawdzie skarga wniesiona przez J. Ż. w dniu 11 marca 2008 r. mogła być uznana za przedwczesną, to po złożeniu skargi na przewlekłość w dniu 19 marca 2008 r. do SKO w Rzeszowie i brak odpowiedniej na nią reakcji organów kolejna skarga złożona w tej sprawie bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 8 maja 2008 r. spełniała już warunek wyczerpania środków zaskarżenia przewidziany w art. 52 § 2 ustawy P.p.s.a. Nie sposób pominąć w tej sprawie i tego, że na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2008 r. skarżący, pismem sporządzonym w dniu 19 czerwca 2008 r., sprecyzował przedmiot przewlekłości podtrzymując nadal zarzut bezczynności organu I instancji mimo wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia sygnalizacyjnego. Naruszającym więc przepisy art. 52 § 1 i 2 ustawy P.p.s.a. w tej sytuacji było postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę na bezczynność na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 55 § 1 ustawy P.p.s.a. i pogląd, wyrażony przez autora skargi kasacyjnej, iż nie wszczyna odrębnego postępowania wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, o którym to wniosku mowa w art. 55 § 1 ustawy P.p.s.a. Zdaniem Sądu odwoławczego wniosek taki wszczyna odrębne postępowanie, a dodać należy, iż w dniu 7 kwietnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale w sprawie o sygn. akt II FPS 1/08 uznał, że wniosek o jakim mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie, od którego pobiera się wpis sądowy. Tym samym nieaktualnym stał się pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1197/05, które przywołane zostało w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.