II SA/Bd 699/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia [...] Sędziowie: Sędzia [...] Sędzia [...] Protokolant [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] listopada 2008r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. T. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylającą w całości decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...] znak: [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu G. orzekł o przekazaniu T. S. kopii następujących dokumentów: 1. decyzji Starosty Powiatu G. o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] w M. o nr [...] z dnia [...] wydaną inwestorowi T. W., 2. decyzji Starosty Powiatu G. o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] w M. o Nr [...] z dnia [...] wydaną inwestorowi G. W., 3. decyzji Starosty Powiatu G. o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego z 2 garażami i podcieniem do rekreacji w bryle budynku na działce nr [...] w M. nr [...] z dnia [...] wydaną inwestorowi T. W. Jednocześnie organ I instancji powyższą decyzją odmówił przekazania planów (projektów) zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] należących do ww. osób oraz dokumentacji obejmującej posadowienie budynków na wyżej wymienionych działkach. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/ Bd 31/07 uwzględniający skargę T. S., a zobowiązujący Starostę do: a) udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem, b) wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tej informacji. Starostwo Powiatu G. ww. decyzją przekazało te informacje, które nie podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198) i jednocześnie orzekając w zakresie odmowy przekazania żądnych dokumentów, stwierdziło że, projekt zagospodarowania działki i dokumentacja projektowa dotycząca posadowienia budynku są informacjami prywatnymi właścicieli działek. T. S. od powyższej decyzji wniosła odwołanie w części odmawiającej przekazania żądanych dokumentów i zażądała uchylenia decyzji w tej części oraz orzeczenia o przekazaniu dokumentów, ewentualnie uchylenia ww. decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W jej ocenie żądane dokumenty stanowią załącznik do pozwolenia na budowę i tak jak pozwolenie stanowią informację publiczną. Odmowa przekazania tych dokumentów stanowi w jej przekonaniu naruszenie art. 9 kpa. Również wątpliwości jej budzi podstawa prawna wskazana przez organ I instancji– art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jeżeli informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie wskazanej we wniosku, zastosowanie winien znaleźć art. 14 ust. 2 ww. ustawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji co do odmowy udostępnienia dokumentacji obejmującej posadowienie budynków, gdyż informacja publiczna dotyczy sfery faktów i stanów istniejących w chwili udzielenia informacji. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonanych. Zdaniem organu odwoławczego na pewno decyzje o pozwoleniu na budowę, czy też przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych stanowią informację publiczną, jak również projekt budowlany, którego integralną częścią jest projekt zagospodarowania terenu. Projekt stanowi bowiem integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego (art. 34 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2008 r. II SAB/Bd 31/07, który jest wiążący dla organu. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] T. W. wniósł skargę do Sądu, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez ujawnienie danych podlegających ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. W ocenie skarżącego dokumentacja techniczna budynku nie stanowi informacji publicznej. Szczegółowy projekt budowlany zawierający informację o ukształtowaniu wewnętrznych pomieszczeń budynku i ich rozmieszczeniu stanowi sferę intymną właścicieli budynku i odpowiada m.in. za ich bezpieczeństwo. Nadto skarżący uważa za chybione przywołanie art. 34 Prawa budowlanego, w którym nie występuje zapis, że integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi dokumentacja techniczna. Dokumentacja techniczna stanowi odrębny dokument służący wyłącznie nadzorowi budowlanemu. Skarżący podkreślił, że nie jest osobą publiczną, nie zajmuje stanowiska publicznego. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przytoczony zarówno w decyzjach organu I i II instancji oraz w skardze, jak również w odwołaniu T. S. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2008 r. II SAB/Bd 31/07 w sprawie ze skargi T. S. na bezczynność Starosty Powiatu G. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wzbudził szereg kontrowersji i przez każdą ze stron postępowania został inaczej zrozumiany. Zatem kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma stanowisko Sądu zawarte w tym wyroku. Zgodnie z jego sentencją Sąd w pkt 1 zobowiązał Starostę Powiatu G. do udostępnienia skarżącej, tj. T. S. , w terminie 14 dni od doręczenia tego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem skarżącej z dnia 13 sierpnia 2007 r. lub wydania w tym samym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tej informacji. Wyrok Sądu zatem nie nakazywał tak jak twierdzi Wojewoda w zaskarżonej decyzji oraz T. S. w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 13 sierpnia 2007 r. Zgodnie z sentencją wyroku zajęcie stanowiska pozostawiono organowi administracji. W końcowej części uzasadnienia powyższego wyroku Sąd zaznaczył, że nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, gdyż przepisy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd dodał również, że organ winien mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Podsumowując zgodnie z sentencją powyższego wyroku zajęcie stanowiska, czy udzielić informacji publicznej, czy też nie pozostawiono organowi administracji, gdyż z uzasadnienia wyroku wynika, że organ informację o odmowie przekazania dokumentów zawarł w piśmie nie zachowując formy decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w rozpoznawanej sprawie na podstawie zaistniałego stanu faktycznego i prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji stwierdził, że narusza ona przepisy prawa materialnego zawarte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Sąd podziela poglądy utrwalone zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Decyzje administracyjne, dokumentacja dotycząca postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, która znajduje się w posiadaniu organów, jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organy administracyjne stanowią informację publiczną (teza 1 z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Wa 721/08 -LEX nr 423325). Sądowi znany jest również pogląd zawarty w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 656/07 LEX nr 368417: "1. Stwierdzenie, iż projekt budowlany jest informacją publiczną, było jedyną, konieczną i wystarczającą przesłanką do jego udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. 2. Zgodnie z art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ architektoniczno-budowlany jest obowiązany do przechowywania zatwierdzonych projektów budowlanych, a także innych dokumentów objętych pozwoleniem na budowę, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego, ale nie jest obowiązany do ponoszenia kosztów związanych ze sporządzeniem kopii dokumentacji. 3. Gdy informacja będąca przedmiotem wniosku nie stanowi informacji publicznej, należy wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej". Należy mieć jednak na uwadze, że powyższe orzecznictwo może być pomocne przy stosowaniu przepisów prawa, ale nie jest wiążące w innych indywidualnych sprawach rozpatrywanych przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej u.d.i.p.) każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. "każdemu". Należy przyjąć, iż u.d.i.p. przyznaje prawo do informacji publicznej zarówno osobom fizycznym, jak i prawnym. Zakres przedmiotowy prawa do informacji został określony zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. jako uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Przepisy art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. określają jako podstawę dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej - ochronę informacji niejawnych zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, (Dz. U. Nr 11, poz. 95 ze zm.) tajemnicę ustawowo chronioną, prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorstwa. Należy zauważyć, że ograniczenia w korzystaniu z prawa do informacji stanowią przedmiot regulacji dwóch przepisów Konstytucji - art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie natomiast z ust. 2 powyższego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W ocenie Sądu organ I instancji postąpił zgodnie z prawem traktując plany (projekty) zagospodarowanych działek oraz dokumentację obejmującą posadowienie budynków na tych działkach jako informacje podlegające ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p ze względu na prywatność osoby fizycznej (w tym wypadku właścicieli działek). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby właściciele działek byli osobami pełniącymi funkcje publiczne, mającymi związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Organ nie wypowiedział się w tym zakresie. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący jako osoba fizyczna zrezygnował z przysługującego mu prawa, wręcz przeciwnie w treści skargi podkreślił, że jest osobą fizyczną i żąda ochrony prywatności. Autorzy komentarza do art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Kłaczyński Michał, Szuster Sergiusz –Lex/El 2003 pkt 2 stwierdzili, że: "Wzorzec ochrony wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP powinien być zatem stosowany do oceny każdego przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej (jako gwarantowanego przez Konstytucję), przewidzianego w art. 5 u.d.i.p. Spośród ograniczeń w dostępie do informacji publicznej wskazanych w art. 5 u.d.i.p. za zgodne ze wzorcem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP należy uznać: ochronę prywatności osób fizycznych oraz informacji niejawnej, które mieszczą się odpowiednio w kategoriach ochrony praw i wolności innych osób oraz ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego". Na temat ochrony prywatności w związku dostępem do informacji publicznej wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 OTK-A 2006/3/30- Lex -182494: "Trybunał nie wykluczył też możliwości ingerencji w sferę życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, wskazując, że osoby te ", ze względu na prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, muszą się liczyć z obowiązkiem ujawnienia przynajmniej niektórych aspektów swego życia prywatnego. Nie ma normy konstytucyjnej, która podobny ciężar nakładałaby na członków rodziny" (wyrok z 13 lipca 2004 r., K 20/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 63). Trybunał podkreślał też zarazem, że w ramach zderzenia się dwu wartości - z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła "zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę" (wyrok z 19 czerwca 2002 r., K 11/02; OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). W orzeczeniu tym Trybunał wprawdzie nie odniósł się wprost do kwestii wytyczenia granicy między sferą publiczną i prywatną, nie wykluczył jednak jednoznacznie możliwości ingerencji w tę ostatnią za pomocą instrumentu w postaci prawa do informacji publicznej. Podkreślono przy tym, że wykluczona jest nadmierna ingerencja w sferę życia prywatnego. Prawo dostępu do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego (z art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3)". Przenosząc powyższe rozważania doktryny oraz sądów na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stoi na stanowisku, że projekty zagospodarowania działek oraz dokumentacja obejmująca posadowienie budynków związana z pozwoleniami na budowę obiektów budowlanych wydanych osobom fizycznym nie będącym osobami publicznymi pomimo tego, że jest informacją publiczną to prawo do tej informacji podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby, której tych pozwoleń udzielono. Dokumenty te nie mogą być w tej sytuacji udostępniane osobom trzecim. Odmienne stanowisko pociągałoby za sobą daleko idące skutki chociażby w zakresie bezpieczeństwa osoby fizycznej. W świetle powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.