I OSK 1480/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 108/08 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od A. K. na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 108/08 po rozpatrzeniu skargi A. K. zobowiązał Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie do rozpatrzenia wniosku A. K. z dnia 27 czerwca 2005 r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku i przesłania organowi akt administracyjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że A. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie bezczynność, polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z dnia 27 czerwca 2005 r., dotyczącego wydania decyzji w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego w W. przy ul. [...] przez byłą żonę Panią M. K. Skarżący wyraził przy tym pogląd, że skoro przepis art. 37a ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm., dalej w skrócie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych) zobowiązuje organ do wydania przedmiotowej decyzji z urzędu, to tym bardziej winien to uczynić na jego umotywowany wniosek. Zarzucił ponadto, że organ pozostaje w bezczynności w celu uniknięcia wykonania czynności, do których zobowiązuje go ustawa oraz uniknięcia weryfikacji zajętego stanowiska przez organ nadrzędny i sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że przedmiotowy lokal mieszkalny został przydzielony skarżącemu jako żołnierzowi zawodowemu na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1981 r., nr [...] o przydziale osobnej kwatery stałej. Przy ustaleniu należnej powierzchni mieszkalnej kwatery uwzględniono żonę skarżącego M. K. oraz ich troje dzieci. W 1995 r. Sąd Wojewódzki w Warszawie orzekł rozwód skarżącego z M. K., określając jednocześnie sposób użytkowania przez nich zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ stwierdził również, że do dnia 30 czerwca 2004 r. sprawy osób rozwiedzionych regulował art. 28 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym rozwiedzieni małżonkowie mogli zamieszkiwać w dotychczas zajmowanej kwaterze lub rozwiązać problem mieszkaniowy we własnym zakresie. Znowelizowana z dniem 1 lipca 2004 r. ustawa nie reguluje już spraw mieszkaniowych osób rozwiedzionych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie podał nadto, że skarżący domaga się wydania decyzji administracyjnej w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego przez byłą żonę, podczas gdy żaden przepis cytowanej ustawy nie stanowi podstawy do wydania takiej decyzji, skoro sąd powszechny w wyroku rozwodowym przyznał M. K. prawo użytkowania części lokalu. Obecnie przed Sądem Rejonowym dla W. [...] toczy się sprawa z powództwa M. K. przeciwko Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w przedmiocie złożenia oświadczenia woli w sprawie najmu spornego lokalu. W związku z powyższym organ Agencji nie miał podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym w tym zakresie nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) skargę A. K., wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale- mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (T. Woś, H, Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Stosownie do postanowień art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 168 ze zm.) organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący w dniu 25 czerwca 2005 r. złożył do organu wniosek o wydanie decyzji, na podstawie art. 37 a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej, oraz że organ powyższego wniosku nie rozpoznał, ograniczając się jedynie do kierowania do skarżącego pism z dnia 11 stycznia 2006 r., nr [...] (k-3 akt administracyjnych), z dnia 7 marca 2006 r. (k-4 akt administracyjnych) oraz z dnia 12 kwietnia 2006 r., nr [...] (k-6 akt administracyjnych. Podkreślenia wymaga fakt, że na wezwanie Sądu skarżący nadesłał pismo Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 13 grudnia 2008 r. nr [...], adresowane do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie, zobowiązujące organ do wydania w sprawie do dnia 12 stycznia 2009 r. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub umarzającej postępowanie (k - 77 akt sprawy). Z powyższych względów, zdaniem WSA w Warszawie, należy uznać, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 czerwca 2005 r. i dlatego skarga zasługiwała na uwzględnienie na podstawie art. 149 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten daje osobie uprawnionej z decyzji o przydziale lokalu podstawę do żądania nakazania przez organ opróżnienia lokalu mieszkalnego przez jego współmałżonka, byłego współmałżonka lub innego członka rodziny (wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 37a powołanej ustawy); 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 149 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że brak było podstaw po temu; - art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na pominięciu rozważań nad dopuszczalnością wniosku o wszczęcie postępowania na podstawie art. 37a ustawy pragmatycznej wobec osoby, której przysługuje prawo zamieszkiwania, oceniane na podstawie przepisów prawa cywilnego, zależne od woli uprawnionego z decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (kwatery stałej), a tym samym zaniechaniu ustalenia, w jakim zakresie bezczynność organu dotyczy spraw wymienionych w pkt. 1 - 4 § 3 P.p.s.a., a nadto zaniechaniu wskazania kierunków dalszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie milcząco przyjął błędną wykładnię art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Założył bowiem, że postępowanie może zostać wszczęte na wniosek osoby uprawnionej do kwatery (lokalu mieszkalnego). Zatem osoba uprawniona może żądać od organu orzeczenia o nakazaniu opróżnienia lokalu wobec członków jej rodziny. Taka teza stoi w sprzeczności z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych, w którym uznano, że prawo członków rodziny, uwzględnionych w decyzji o przydziale kwatery w zakresie dotyczącym norm powierzchni, jest prawem pochodnym wobec uprawnionego. Tym samym po stronie organów WAM brak jest uprawnień do nakładania na członków rodzin obowiązków wynikających z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Przez tytuł prawny do kwatery należy rozumieć także prawo używania - zamieszkiwania członków rodziny, które dokonuje się z woli samego uprawnionego, a nie organów WAM. Pomiędzy członkami rodziny a organami WAM nigdy bowiem nie istniał stosunek prawny w zakresie uprawnień do lokalu. Zatem M. K. może tak długo zamieszkiwać w kwaterze, jak długo trwa po jej stronie prawo używania lokalu. Ponieważ prawo to przynależne jest stosunkom cywilnym, a nie administracyjnym, uprawnienie do nakazania M. K. opróżnienia kwatery może zostać zrealizowane wyłącznie na drodze cywilnej, poprzez roszczenie A. K. przeciwko niej. Taka sprawa o eksmisję już toczyła się między byłymi małżonkami. Powyższe twierdzenia są zasadne w świetle uchylenia art. 28 ustawy, który regulował uprawnienia do lokali będących w dyspozycji WAM w przypadku rozwodu. Uzasadniając uchylenie tego przepisu, ustawodawca wskazał, że sprawy lokalowe rozwiedzionych małżonków pozostawia ich swobodnej regulacji, bez angażowania organów WAM. Sąd pominął całkowicie te rozważania w uzasadnieniu wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku A. K, stanowiący żądanie nakazania jego byłej żonie opróżnienia lokalu, nie zawierając przy tym wskazań co dalszego postępowania. Takie zaniechania, zdaniem kasatora, podważają jakiekolwiek działania organu podejmowane w przyszłości. Po pierwsze - stoi pod znakiem zapytania, czy możliwe jest wydanie na wniosek byłego żołnierza decyzji sui generis eksmisyjnej wobec osoby, którą nie łączą i nie łączyły z Agencją żadne stosunki administracyjnoprawne w zakresie lokalu. Po wtóre - budzi zastrzeżenie możliwość zastosowania art. 66 § 3 K.p.a., w sytuacji, gdy toczyło się między stronami postępowanie o eksmisję M K.. Zatem należy wskazać, że WSA w Warszawie uchylił się od dopowiedzi na najbardziej nurtujące w tym przypadku pytanie: czy żądanie, z którym wystąpił skarżący, może być rozpoznane w toku postępowania administracyjnego, czy też stanowi sprawę cywilną. Bez takiego wskazania podejmowanie przez organ jakichkolwiek działań, polegających na wykonaniu wyroku, spotka się z dalszą negacją skarżącego i doprowadzi do eskalacji jego niezadowolenia. Należy bowiem wskazać, że z lektury uzasadnienia wyroku organ nie jest w stanie wywnioskować, w jaki sposób ma wykonać wyrok Sądu, gdyż pojęcie "rozpoznać wniosek" zawiera w sobie co najmniej 4 możliwe rozstrzygnięcia. Ponadto organ nie wie, w jakim zakresie pozostaje w bezczynności, tj. czy w wyniku zaniechania wydania decyzji, w oparciu o przepis art. 37a powołanej ustawy, czy może postanowienia, o którym mowa w art. 66 § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sprowadza się on do wytknięcia Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, które to uchybienie, zdaniem kasatora, miało polegać na milczącym przyjęciu, iż powołany przepis dla osoby uprawnionej z decyzji o przydziale lokalu stanowi podstawę do żądania, by organ nakazał jej współmałżonkowi, byłemu współmałżonkowi lub innemu członkowi rodziny opróżnienie takiego mieszkania. Należy zatem przede wszystkim zauważyć, że naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Błędna wykładnia przepisu ma miejsce wówczas, gdy dany przepis ma w sprawie zastosowanie i sąd dokonuje niewłaściwej jego interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że błędna wykładnia nie może przejawiać się "na milczącym przyjęciu" określonego twierdzenia czy założenia. Ponadto sugerowanej przez stronę skarżąca interpretacji w ogóle nie można przypisać Sądowi I instancji, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sprawa, w której zapadło to orzeczenie miała wyłącznie charakter procesowy i tym samym WSA w Warszawie nie dokonywał wykładni przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Nie mógł zatem naruszyć normy, której na tym etapie w ogóle nie stosował i nie dokonywał jej interpretacji. Przechodząc do pozostałych zarzutów, przypomnieć przede wszystkim trzeba, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a, ustawodawca powierzył sądom administracyjnym kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodność z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty i czynności (art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a), jak i bezczynność organów w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze - powinien on zbadać, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Ponadto zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. Następnie, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powyższe rozważania i ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w pisemnych motywach podjętego przez sąd orzeczenia. Zgodnie bowiem z art.141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku musi zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Czynność sporządzenia uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a zatem sama przez się nie może wpłynąć co do zasady na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy. Jednakże tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia. Szczególne miejsce w pisemnych motywach wyroku niewątpliwie zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na ocenę, czy sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, czy dokonał wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zatem czy przeanalizował wszystkie wymagające rozważenia kwestie. Podkreślić ponadto należy, że uwzględnienie przez sąd administracyjny wniesionej doń skargi nakłada na ten sąd obowiązek przedstawienia oceny prawnej kontrolowanego działania czy bezczynności organu administracji publicznej. Taka ocena prawna powinna stanowić element uzasadnienia wyroku. Dodatkowo w takiej sytuacji sąd powinien podać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne, wyczerpujące i jednoznacznie sformułowane, tak, aby w ponownym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich istotnych uchybień prawa oraz - w następstwie tego - doprowadzić do załatwienia sprawy w pełnej zgodności z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie w pełni odpowiada omówionym wymogom. Nie wynika bowiem z niego przede wszystkim, czy Sąd I instancji rozważał w ogóle kwestie wymagalności i zachowania przez skarżącego – przed złożeniem tej skargi - trybu przeciwdziałania bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pisemnych motywach omawianego orzeczenia powołał się bowiem na stanowisko Prezesa WAM, które zostało zajęte po rozpatrzeniu zażalenia A. K., wniesionego na podstawie art. 37 K.p.a. Pismo tego organu opatrzone jest datą 13 grudnia 2008 r., a zatem zostało sporządzone blisko 6 miesięcy po złożeniu skargi (czerwiec 2008 r.). Jeżeli przy tym uwzględni się dołączone do akt sądowych pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia 15 września 2008 r., z którego wynika, że skarżący przed złożeniem skargi do Agencji omawianego zażalenia nie wniósł, to istnieją uzasadnione wątpliwości, czy Sąd I instancji rozważał te kwestie oraz na jakiej podstawie przyjął, że rozpatrywana skarga przez niego skarga była dopuszczalna, w konsekwencji, iż istniały podstawy do wydania wyroku na podstawie art. 149 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 i art. 149 P.p.s.a. zawierają usprawiedliwione podstawy oraz że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Warszawie powinien rozważyć powołane kwestie i wyjaśniając podstawę podjętego rozstrzygnięcia, sporządzić uzasadnienie orzeczenia zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od A. K. na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.