II SA/Kr 824/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie odmowy umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej skargę oddala. Decyzją z dnia [...].04.2008 r., (znak: [...]) Marszałek Województwa [...] działając na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zmianami - zwaną dalej ustawą o ochronie), w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1590, ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] o umorzenie opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej - odmówił umorzenia opłat rocznych o równowartości ceny 20,716 tony ziarna żyta za lata 2008-2017 wobec Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych firmie "[...]" sp. z o.o. z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...].10.2007 r., wydanej przez Starostę [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że : 1. decyzją nr [...] w dniu [...].10.2007 r., Starosta [...] zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej firmie "[...]" sp. z o.o., zgodnie z ustawą o ochronie gruntu o pow. 0,4236 ha w klasie Rllla, Rlllb wchodzącego w skład działki nr [...] położonego w miejscowości W. przeznaczonego pod budowę budynku rehabilitacyjno-terapeutycznego wraz z innymi usługami towarzyszącymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną. W decyzji tej nałożono na wnioskodawcę obowiązek uiszczania opłaty rocznej stanowiącej równowartość ceny 20,716 tony ziarna żyta, płatnej do 30 czerwca każdego roku przez okres 10 lat począwszy od 2008 roku. Wnioskodawca został zwolniony z obowiązku uiszczenia należności jednorazowej, 2. wnioskodawca uzasadnił wniosek tym, że w wybudowanym budynku świadczone będą nieodpłatnie usługi o charakterze użyteczności publicznej z zakresu ochrony zdrowia na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. Spółka zobowiązała się do corocznego przedstawiania ww. umowy. Zgodnie z wnioskiem usługi medyczne będą dostępne dla całego społeczeństwa i zaspokoją zbiorowe potrzeby ludności, 3. art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie uprawnia Marszałka Województwa do umorzenia całości lub części należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nie objętym ochroną 4. inwestycje o charakterze użyteczności publicznej mają na celu wykonywanie określonych zadań z tego zakresu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20.12.1996 r., o gospodarce komunalnej (Dz.U.97.9.43), zadania o charakterze użyteczności publicznej, to zadania, których celem jest "bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Zadania o charakterze użyteczności publicznej należeć muszą do zadań celu publicznego określonych przepisami prawa. Zgodnie z tezą zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. Akt l SA/Gd 1997/99 w: OwSS 2001/2/63 tylko zadania publiczne można zaliczyć do kategorii zadań o charakterze użyteczności publicznej. 5. zgodnie z art. 6 pkt. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.04.261.2603) - celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla m.in. publicznych obiektów ochrony zdrowia. Publicznym obiektem ochrony zdrowia, zgodnie z ustawą z dnia 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U.91.91.408), jest zakład opieki zdrowotnej utworzony przez organ, o którym mowa w art. 8 pkt 1-3b, a wiec ministra lub centralny organ administracji rządowej, wojewodę, jednostkę samorządu terytorialnego, publiczną uczelnię medyczną lub publiczną uczelnie prowadzącą działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) przez budynek użyteczności publicznej rozumie się budynek przeznaczony dla m.in. opieki zdrowotnej. 6. wniosek dotyczy wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej pod budowę budynku rehabilitacyjne-terapeutycznego wraz z innymi usługami towarzyszącymi, które będą dodatkowymi usługami wykonywanymi przez spółkę mieszczącymi się w zakresie przedmiotu działalności spółki. Z analizy odpisu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego usługi świadczone przez spółkę niekoniecznie będą miały wyłącznie charakter publiczny, za czym przemawia forma działania wnioskodawcy tj. działalność w formie spółki prawa handlowego wpisanej do rejestru przedsiębiorców, która wprawdzie ma na celu ochronę zdrowia ale ukierunkowana jest na cele komercyjne. Świadczenie nieodpłatnych usług z zakresu ochrony zdrowia na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia nie przesądza iż mogą być świadczone również usługi odpłatne jak np. wynajem lokali w budynku rehabilitacyjne-terapeutycznym zgodnie z przedmiotem działalności ujawnionym w KRS. 7. przedmiotowa inwestycja może nie posiadać charakteru użyteczności publicznej. Nawet, jeżeli inwestycja ta służyć będzie zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, to nie gwarantuje ona bieżącego i nieprzerwanego zaspokojenia zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, a więc świadczenia usług na rzecz ludności po kosztach własnych i nie w celach komercyjnych. Jednakże charakter tej inwestycji tj. użyteczności publicznej będzie można jednoznacznie określić po rozpoczęciu przez wnioskodawców działalności. Odwołanie "[...]" spółki z o.o. z siedzibą w K. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzja z dnia [...].2008 r., ( SKO. [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje: art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie wprowadza możliwość (ale nie obowiązek) złagodzenia konsekwencji finansowych związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji. Polega ona na tym, że właściwy organ może (nie musi) umorzyć całość należności, opłat rocznych jeżeli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: • wniosek o umorzenie złożyła rada gminy; • inwestycja należy do taksatywnie (wyczerpująco) w przepisie wymienionych; • Inwestycja musi być o charakterze użyteczności publicznej realizowana przez samorząd terytorialny, służąca zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności m.in. z zakresu zdrowia i opieki społecznej; • obszar gruntu nie przekracza 1 ha; • nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nie objętym ochroną, - decyzja podejmowana na postawie art. 12 ust. 16 ustawy jest decyzją pozostającą w granicach uznania, przy czym - jak w odniesieniu do każdej decyzji uznaniowej - swoboda tego uznania ograniczona jest przez zasady ogólne k.p.a., w tym obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Na ten ostatni argument powołuje się strona odwołująca, - w analizowanej sprawie organ l instancji ustalił, że większość podanych wyżej warunków zostało spełnionych. Natomiast nie przychylił się do zakwalifikowania działalności Spółki z o.o. "[...]" do zadań o charakterze użyteczności publicznej. Uzasadniając swoje stanowisko oparł się na opinii prawnej z dnia [...].04.2008 r., (znak: [...]) oraz szeregu wskazanych w normach prawnych definicji bezpośrednich bądź pośrednich inwestycji użyteczności publicznej, - stanowisko organu l instancji jest prawidłowe, a za rozumowaniem przedstawionym decyzji przemawia wykładnia systemowa. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, wskazuje, że celem zadań o charakterze użyteczności publicznej jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zadania o charakterze użyteczności publicznej należeć musza do zadań publicznych określonych przepisami prawa. Grunt wyłączony z produkcji rolnej przeznaczony zostanie pod budowę budynku rehabilitacyjne -terapeutycznego wraz z innymi usługami towarzyszącymi. Te inne usługi mogą mieć charakter komercyjny, co wynika z zakresu przedmiotu działalności Spółki ujawnionym w KRS. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w K. i zarzucając naruszenie : 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 32 Konstytucji i konstytucyjnej zasadę równości, ponieważ organ l i II instancji przyjął, iż inwestycję o charakterze użyteczności publicznej może realizować jedynie samorząd terytorialny, 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie polegające na odmowie skarżącej umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu rolnego skarżącej z produkcji rolnej poprzez przyjęcie: - że inwestycja musi być realizowana przez samorząd terytorialny - iż to przedmiot działalność skarżącej, a nie inwestycja ma mieć charakter użyteczności publicznej. - iż to przedmiot działalność skarżącej, a nie inwestycja ma służyć zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. - iż tylko zadania publiczne gminy mają charakter użyteczności publicznej. 3. prawa procesowego, art. 7 kpa polegające na braku załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes skarżącej. 4. prawa procesowego art. 7 kpa polegające na braku załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. 5. prawa procesowego, art. 107 § 3 kpa polegające na braku wnikliwego i logicznego uzasadnienia decyzji organu l i II instancji - brakuje bowiem takiego uzasadnienia, dlaczego w zakresie przyznanego organom uznania administracyjnego wydano decyzję negatywną dla skarżącej, tj. dlaczego w zakresie uznania administracyjnego odmówiono skarżącej umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu rolnego skarżącej z produkcji rolnej. 6. prawa procesowego, art. 77 kpa polegające na braku wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. 7. prawa procesowego, art. 10 kpa polegające na braku zapewnienia czynnego udziału skarżącej w postępowaniu. Skarżąca nie została wezwana do zapoznania się z aktami sprawy, na skutek czego skarżąca nie wie o istnieniu opinii prawnej z dnia [...].04.2008 r, oraz nie mogła zapoznać się z jej treścią, a zgodnie z uzasadnieniem decyzji organu II instancji opinia ta była podstawą do wydania skarżącej negatywnej decyzji przez organ l i II instancji. 8. interesu prawnego skarżącej polegające na odmowie skarżącej umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu rolnego skarżącej z produkcji rolnej, wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...], 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. o wstrzymanie w całości wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...]. W uzasadnieniu podniosła, że skarżąca spółka spełnia wszystkie wymagania określone art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie. Wniosek o umorzenie skarżącej opłat rocznych wobec Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej złożył legitymowany organ, tj. Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Wyłączenie gruntu skarżącej z produkcji rolnej nastąpiło dla realizacji inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu ochrony zdrowia i opieki społecznej. Błędnie orzekające organy przyjmują, że inwestycja musi być realizowana przez samorząd terytorialny a taki warunek nie wynika z treści art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie. Organy nie dokonały oceny inwestycji skarżącej jako inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, lecz błędnie, bezpodstawnie i bezzasadnie przedmiotem oceny uczyniły przedmiot działalności skarżącej wynikający w Krajowego Rejestru Sadowego. Takie rozumowanie jest błędne, bowiem to, że przedmiot działalności skarżącej nie obejmuje jedynie opieki zdrowotnej, nie wynika, iż w tym konkretnym przypadku inwestycja skarżącej nie będzie inwestycja użyteczności publicznej. Błędne jest stanowisko organów, iż tylko zadania publiczne gminy mają charakter użyteczności publicznej. Takie różnicowanie podmiotów jest niedopuszczalne. Bowiem nigdzie w obowiązującym prawie ma mowy o tym, iż tylko gmina może realizować zadania o charakterze użyteczności publicznej. Takie stanowisko jest stanowiskiem dyskryminującym dla innych podmiotów, np. spółki prawa handlowego, jaką jest skarżąca, a które przecież też mogą realizować inwestycje o charakterze użyteczności publicznej. Obowiązek równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej, czy zbliżonej sytuacji faktycznej i prawnej wynika z art. 32 Konstytucji. Stanowi on dyrektywę, którą muszą kierować się organy załatwiające sprawy uznaniowe. Pominięcie tej dyrektywy stanowi niewątpliwe naruszenie, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zarówno tego przepisu ustawy zasadniczej, jak i art. 155 kpa. Inwestycja skarżącej służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. Inwestycja skarżącej ma na celu ochronę zdrowia ludzkiego. Realizowana będzie na terenach wiejskich, czyli tam, gdzie panuje ogromny deficyt dla tego typu działalności i istnieje ogromna potrzeba ludności, aby taka działalności była tam prowadzona, by mogli otrzymać konieczną kompleksową pomoc medyczną. Inwestycja ta zapewni dostęp do ośrodka zdrowia dla lokalnej społeczności, będzie sprzyjać podjęciu działań profilaktycznych i pro-zdrowotnych przez obywateli. Umorzenie skarżącej opłat rocznych zależy od uznania administracyjnego ale przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji organy zobowiązane są brać pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dla uzasadnienia decyzji o umorzeniu skarżącej opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu rolnego skarżącej z produkcji rolnej przemawiają szczególnie ważne względy społeczne, gospodarcze i ekonomiczne. Należy w tym miejscu podkreślić, iż skarżąca chce realizować na wyłączonym gruncie inwestycję mającą szczególne znaczenie dla województwa [...]. Inwestycja ta będzie mieć bardzo pozytywny wpływ na rozwój gospodarczy regionu. Ma ona również szczególne znaczenie społeczne, ponieważ stworzy szansę rozwoju nie tylko dla skarżącej, ale stworzy nowe miejsca pracy i w efekcie będzie miała istotny wpływ na jakość życia mieszkańców całego regionu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.o.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sadu w sprawie niniejszej jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] który na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i odmówił umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Nie ulega wątpliwości, że decyzja wydana w oparciu o co dopiero przytoczony przepis jest decyzją uznaniową. Uznanie administracyjne jest określoną sferą swobody pozostawionej organowi administracyjnemu, oczywiście nie oznacza ono prawa organu do dowolności działania. Istota sprawy niniejszej sprowadzała się do wykładni art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych a w szczególności pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu ochrony zdrowia. Kontrolując zaskarżoną decyzję musiał Sąd dać odpowiedź na pytanie, czy zaprezentowana przez orzekające organy wykładnia użytych przez ustawodawcę pojęć nie jest dowolna. Otóż w żaden sposób nie można zarzucić organom dowolności w wykładni cytowanego przepisu. Sama ustawa o ochronie gruntów rolnych nie definiuje pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej. Przeto organy stosując wykładnie systemową i sięgając do różnych przepisów określiły, że cel jakiemu ma służyć przedmiotowa inwestycja nie może być celem uzasadniającym umorzenie opłaty rocznej. Nie można organom przypisać dowolności czy wady przeprowadzonego rozumowania a Sąd uprawniony do kontroli legalności - nie stwierdziwszy naruszania zasad wykładni - nie może narzucać organom innej wykładni. Podnieść należy że, kategoria "użyteczności publicznej" nie jest rozumiana jednolicie, nie ma legalnej definicji - przeto organy mają prawo dokonać jej wykładni w sposób samodzielny. Trafnie orzekające organy zwracają uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20.12.1996 r., o gospodarce komunalnej, zadania o charakterze użyteczności publicznej, to zadania, których celem jest "bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Skarżąca spółka świadczy usługi o charakterze użyteczności publicznej z zakresu ochrony zdrowia na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, a skoro czyni to na podstawie umowy (która przewiduje odpłatność) nie od niej zależy, że taką umowę będzie zawierała corocznie a więc opiekę medyczną (ochronę zdrowia) świadczyła będzie nieprzerwanie. W końcu nie sposób zwrócić uwagę, że przepis art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych jako wprowadzający wyjątek musi być interpretowany wąsko i zawężające. Nie można podzielić zarzutów skargi, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Nie można też podzielić zarzutów skargi, że decyzja narusza prawo procesowe ( art. 7, 77 i 107 kpa), w sprawie stan faktyczny był niesporny, a istota sprawy sprawdzała się do wykładni prawa i właśnie oba uzasadnienia tej wykładni poświęcają zasadniczą część swych wywodów. Nie można też podzielić zarzutu skargi, że naruszony został art. 10 kpa przez nie zapoznanie się skarżącej z opinią z dnia [...].04.2008 r. Opinia prawna nie jest w niniejszym przypadku dowodem - a jej zasadnicza treść znalazła się w uzasadnieniu decyzji organu l instancji. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.