II SA/Lu 350/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. i Z. małżonków M. na decyzję Wojewody z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 marca 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania A. i Z. małżonków M. od decyzji umarzającej postępowanie - w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ulicy M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 140/5, ark. ew. 31 o pow. 1233 m2 - wydanej przez Starostę T. dnia 15 stycznia 2007 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 5 września 2006 r. Z. i A. M. wystąpili o zwrot wyżej opisanej nieruchomości, nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy z dnia [...]. Rep. [...], z przeznaczeniem pod budowę szkoły podstawowej z salą gimnastyczną i zespołem kulturalno-żywieniowym. Organ odwoławczy wskazał podobnie jak organ I instancji, że przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi, jak również tryb zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w szczególności art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy. Wymienione wyżej przepisy precyzyjnie określają krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tytułu jej zwrotu. Zgodnie z art. 136 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 216 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych enumeratywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów i na potrzeby [...] Parku Narodowego. Stosownie do art. 216 ust. 2 pkt 3 o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości (przepisy rozdziału 6 działu III) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, umowa sprzedaży zawarta dnia [...] [...] nr pomiędzy Z. i A. małżonkami M., a Skarbem Państwa, na podstawie której zbyli oni na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową działkę nr 140/5 wraz z jej częściami składowymi jest taką samą umową, jak każda inna tego rodzaju umowa i znajdują do niej zastosowanie przepisy prawa cywilnego, regulujące daną kategorię umów. Obecnie dz. nr 140/5, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów miasta T. ma powierzchnię 0,1241 ha i stanowi własność Miasta T. .. Miasto T. korzysta z takiej samej ochrony przewidzianej tymi przepisami jak każdy inny podmiot. Prawidłowo więc organ I instancji ustalił, że nie można uznać, że umowa ta spowodowała nabycie przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym przedmiotowa nieruchomość zbyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej nie podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewody złożyli A. i Z. małżonkowie M. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazują, że nieruchomość ich wraz z domem mieszkalnym została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę szkoły podstawowej. W chwili obecnej Rada Miejska w T. w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczyła teren obejmujący sporną nieruchomość na cele budownictwa jednorodzinnego. W związku z tym, że cel na jaki nieruchomość została wykupiona nie został zrealizowany zwrócili się z wnioskiem o jej zwrot. Zdaniem skarżących organy obu instancji niewłaściwie uznały, że przeniesienie własności działki nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży do której mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego. W ocenie skarżących, według kodeksu cywilnego istotną cechą umowy kupna sprzedaży jest jej dobrowolność której przy sprzedaży jednak nie było. Całe prowadzone w 1989 r. postępowanie wywłaszczeniowe miało na celu zmuszenie ich jako właścicieli do przekazania na Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości. W ich ocenie organ odwoławczy nie dokonał analizy dokumentacji źródłowej i nie udowodnił, że nie byli zmuszeni do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt I CK 130/05, skarżący podnieśli, że za nieruchomość wywłaszczoną należy uznać również taką, która została zbyta pod naciskiem władz, które chciały ja przeznaczyć na określony cel. W przypadku jednak gdy cel, na jaki ją wywłaszczono nie został zrealizowany, obowiązkiem urzędników było powiadomienie o tym właścicieli i poinformowanie ich o możliwości zwrotu nieruchomości. Ponadto o przejęciu nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz rozporządzenia wydanego na podstawie w/w ustawy świadczy pismo Urzędu Miejskiego w T. . z dnia 17 marca 1989 r., które przywołuje za podstawę prawną przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 3 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu gromadzenia środków Funduszu Gospodarki Gruntami Gospodarki Mieszkaniowej. W ich ocenie przywołane podstawy jednoznacznie mówią o wywłaszczeniu, a nie o zakupie nieruchomości. Nie ma również mowy o zapłacie ceny sprzedaży, jak przy umowie kupna sprzedaży, a jedynie o wypłacie odszkodowania na podstawie art. 50 w/w ustawy. Dlatego też twierdzą, że błędne są ustalenia obu organów, iż nie można uznać, że przedmiotowa nieruchomość nie została nabyta na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w chwili zawierania umowy sprzedaży) nie stanowił podstawy do zawarcia umowy nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a jedynie umocowywał Skarb Państwa do zawarcia takiej umowy. Umowa ta, jak stanowił ten przepis, była umową zawartą na zasadach ogólnych. Ponadto wskazany przez skarżących wyrok Sądu Najwyższego dotyczył nabycia na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz.64), a więc był wydany w innym stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Jest to jedyne kryterium sądowej kontroli, jakiej poddane zostały rozstrzygnięcia organów administracji na skutek wniesionej skargi. W ocenie Sądu organ administracji rozpoznając przedmiotową sprawę wydał prawidłową decyzję pozostającą w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego, a zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Podstawą rozstrzygnięcia sprawy są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Na wstępie należy wskazać, iż bezsporne w sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy kupna sprzedaży. Fakt ten potwierdza akt notarialny z dnia 16 marca 1989 r. (Repertorium A Państwowego Biura Notarialnego w T. [...]), którego treścią jest przeniesienie przez skarżących własności działki nr 140/5, na rzecz Skarbu Państwa za cenę 7.411.030 zł. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy, przewiduje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - na żądanie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Żądanie zwrotu dotyczyć może więc wyłącznie nieruchomości wywłaszczonej, a więc takiej, w stosunku do której nastąpiło pozbawienie lub ograniczenie prawa własności, prawa wieczystego użytkowania lub innego prawa rzeczowego w drodze decyzji administracyjnej- art. 112 ust. 3 ustawy. Przypadki zastosowania przepisu art. 136 ust. 3 do nieruchomości nabytych w drodze umowy zostały w sposób enumeratywny wymienione w ustawie. Stanowi o nich art. 136 ust. 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, żądanie zwrotu wchodzi w rachubę w odniesieniu do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o ile zwrotowi podlega część nieruchomości, która została wywłaszczona. Natomiast przepis art. 216 ustawy przewiduje stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m. in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz innych aktów prawnych. Jednakże podkreślenia wymaga, że powyższa regulacja nie wymienia umów cywilnych zawartych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Taka treść art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w art. 136 ust. 3 tej ustawy. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Nie mieszczą się więc w tym zakresie nieruchomości nabyte dla realizacji celów publicznych w drodze umowy cywilnoprawnej. Regulacja taka, obowiązująca w dacie wydania decyzji ostatecznej oznacza, iż w odniesieniu do takiej nieruchomości, a więc nabytej w drodze umowy pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., nie ma zastosowania tryb administracyjnoprawny przy żądaniu zwrotu. Wskazać należy na aktualną mimo zmiany stanu prawnego uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1992 r., III AZP 1992 11/92 stwierdzającą, iż poprzedni właściciel nieruchomości nabytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dla celu, który dawałby podstawę do wywłaszczenia tej nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami również nie stwarza możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości zbytej w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie ustawy z 1985 roku. Nie jest uprawnionym twierdzenie skarżących, iż umowa taka przybiera charakter decyzji wywłaszczeniowej. Skoro więc sprawy żądania zwrotu nieruchomości, której własność przeszła na Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie zostały przekazane w dacie wydania zaskarżonej decyzji na podstawie wyraźnego przepisu na drogę postępowania administracyjnego, to prowadzone postępowania administracyjne jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Niezasadne jest również powoływanie się w skardze na wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt I CK 130/05 z przytoczeniem tezy wyroku wyciągniętej z szerszego kontekstu. Powyższy wyrok, nie jest uchwałą posiadającą moc zasady prawnej, a ponadto dotyczył nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a więc był wydany w innym stanie prawnym. Nawiązując jeszcze do zarzutów skargi należy wskazać, że art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stanowił, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie doszło do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, gdyż nieruchomość została nabyta w drodze umowy tj. za porozumieniem stron. Natomiast przywoływane powyżej pismo z dnia 17 marca 1989 r. i powołana tam podstawa prawna (wydaje się, iż użyta niezbyt precyzyjne) nie może stanowić o tym, że skarżący zostali pozbawieni prawa własności poprzez wywłaszczenie. Ponadto zgodnie z art. 91 i 94 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 42 poz. 369 ze zm.) notariusz sporządza akt notarialny, jeżeli wymaga tego przepis prawa lub taka jest wola stron. Akt notarialny przed podpisaniem powinien być odczytany przez notariusza lub przez inną osobę w jego obecności. Przy odczytaniu aktu notariusz powinien się przekonać, że osoby biorące udział w czynności dokładnie rozumieją treść oraz znaczenie aktu, a akt jest zgodny z ich wolą. Akty i inne dokumenty notarialne są dokumentami urzędowymi i z tego względu należy zaliczyć je do dokumentów konstytutywnych, a nie sprawozdawczych, bowiem taki akt określoną czynność prawną ucieleśnia i wyraża (patrz: post. SN IV CKN 1083/00, LEX nr 52529). Ubocznie należy wskazać, że jeśli skarżący kwestionują zawartą umowę uzasadniając to tym, że umowa została zawarta pod rządami obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w trybie przymusu i nacisków, przysługuje im powództwo do sądu powszechnego o ustalenie nieważności umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 16 marca 1989 r. (Repertorium A Państwowego Biura Notarialnego w T. [...]), którego treścią było przeniesienie przez skarżących własności działki nr 140/5, na rzecz Skarbu Państwa za cenę 7.411.030 zł. Z powyższych względów poza kognicją sądu administracyjnego pozostają zarzuty odnośnie zawarcia umowy w formie aktu notarialnego o przeniesienie własności działki pod przymusem. Regułą ustawową jest, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego organ przeprowadzi rokowania celem nabycia nieruchomości w drodze umowy tj. na podstawie porozumienia stron. Dopiero gdy rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy organ wszczyna postępowanie wywłaszczeniowe celem odjęcia prawa własności. Tak więc organy obu instancji prawidłowo uznały, iż nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie zwrotu nieruchomości i zasadnie umorzyły wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W niniejszej sprawie jest to brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Dlatego też, z przytoczonych powodów, należało stwierdzić brak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, uchylenia decyzji i w związku z tym Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).