IV SA/Wa 1202/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. N. i Z. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Infrastruktury, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., którą ustalono lokalizację drogi krajowej dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy Z. i W. w ciągu drogi krajowej nr [...], w lokalizacji od km [...] do km [...] i w ciągu drogi krajowej nr [...] w lokalizacji od km [...] do km [...] wraz z przebudową i budową niezbędnych obiektów i urządzeń służących do utrzymania dróg krajowych i transportu drogowego na drogach krajowych oraz z przebudową i budową infrastruktury technicznej w nowym pasie drogowym, wraz z zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym. W dniu 14 września 2007 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, został złożony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla przedmiotowej inwestycji wraz z zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości oraz nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Na podstawie powyższego wniosku Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem w dniu [...] grudnia 2007 r. decyzji ustalającej lokalizację wyżej wymienionego odcinka drogi. Kwestionując powyższą decyzję A. i Z. N. zwrócili się do organu odwoławczego o wykupienie zabudowanej nieruchomości stanowiącej ich własność, która pozostała im po dokonaniu podziału działki, zajętej pod planowaną budowę drogi. W przypadku nieuwzględnienia żądania, skarżący wystąpili o potraktowanie ich pisma jako odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Skarżący wskazali, że planowany przebieg obwodnicy, jak i innych ciągów komunikacyjnych mających powstać przy okazji jej budowy, uniemożliwi im należyte korzystanie z zajmowanej przez nich nieruchomości. Ponadto, zdaniem odwołujących się stopień natężenia ruchu oraz bezpośrednia bliskość drogi od zabudowań ( 40 m.) uniemożliwią właściwe korzystanie z budynku mieszkalnego i działki w takim stopniu jak dotychczas oraz nie uchronią budynku przed uszkodzeniami. Proponowane zainstalowanie ekranów i wymiana okien na dźwiękoszczelne, w ich ocenie, nie rozwiążą całkowicie problemu hałasu, a poważny problem stanowić będą pęknięcia budynków, wywołane drganiami terenu. A. i Z. N. wskazali również, że postawienie ekranów nad ziemią nie rozwiąże problemu drgań i emisji spalin w bezpośrednim sąsiedztwie drogi. Skarżący w odwołaniu informując o kłopotach zdrowotnych swojej rodziny wskazali, że zdrowie ich dzieci pogorszy się w związku z oddziaływaniem drogi, powodującym skażenie gruntów i uprawianych w przydomowym ogródku warzyw i owoców. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. i Z. N., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż analiza dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji oraz treści kontrolowanej decyzji wskazuje, iż nie narusza ona prawa. Rozpatrując zarzuty podniesione w odwołaniu A. i Z. N. Minister Infrastruktury poniósł, iż nie jest organem właściwym do rozpoznania żądania stron o wykup zabudowanej nieruchomości, której część została zajęta pod inwestycje. Odnosząc się do podniesionych wątpliwości dotyczących podziału działki skarżących wyjaśnił, że zgodnie z decyzją Wojewody [...] działka nr [...] obręb C., została podzielona na działkę nr [...] o powierzchni 0,0196 ha, która została przeznaczona do wykupu oraz na działkę nr [...] o powierzchni 0,3293 ha, która w dalszym ciągu pozostaje we własności stron. Poinformował również strony, że o sposobie podziału działki decyduje inwestor, który wskazuje we wniosku przebieg linii rozgraniczających teren niezbędny dla budowy obiektów drogowych, a Wojewoda zatwierdza jedynie projekt podziału nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wynika, że przewidziany montaż ekranów akustycznych, uzupełniony zielenią, przyczyni się do poprawienia niekorzystnego klimatu akustycznego, a wysokiej jakości nawierzchnia drogi zniweluje drgania wpływające na stan techniczny budynków. Decyzja środowiskowa zawiera również obowiązki nałożone na inwestora, które w sposób odpowiedni przyczynią się do wyeliminowania zagrożeń mogących powstać podczas budowy i eksploatacji drogi, dlatego też obawy storn dotyczące skażenia gruntu są nieuzasadnione. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. N. i Z. N., zarzucając jej naruszenie art. 12 i 13 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 7, 11 i 107 § 3 Kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji przedmiotowego odcinka drogi krajowej doszło do naruszenia szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasad postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących stanowisko organu odwoławczego sugerujące, że Wojewoda związany był projektem podziału ich działki przekazanym mu przez inwestora prowadzi do wniosku, iż organ ten nie prowadzi postępowania administracyjnego, a jedynie powiela "decyzje" podjęte przez inwestora. W niniejszej sprawie zdaniem skarżących organ, mimo obowiązku wypływającego z art. 11 i 7 Kpa nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, iż ekrany akustyczne, zieleń i nowoczesna nawierzchnia drogi zniwelują niekorzystny klimat akustyczny i drgania wpływające na stan budynków. W sytuacji niepewności organy administracji publicznej, według skarżących, winny przeprowadzić postępowanie dowodowe z urzędu i dopuścić takie środki dowodowe chociażby jak opinia biegłego, który wypowie się o wpływie ruchu drogowego na nieruchomość położoną bezpośrednio przy pasie drogowym. Nadto skarżący podnieśli, że pozostawiona im część nieruchomości ( działka o nr [...]), która po zrealizowaniu inwestycji znajdzie się przy samej drodze o ogromnym natężeniu ruchu, zdecydowanie straci na wartości. W tym zakresie, według skarżących organ administracji również nie poczynił odpowiednich ustaleń. Organ nie przedstawił zatem żadnych argumentów przemawiających za tym, że wykup tylko części ich działki i podział działki przeprowadzony w sposób godzący w interes właścicieli, był dokonany zgodnie z art. 12 i 13 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ewidentne naruszenie przepisów proceduralnych w postępowaniu przed organem administracji powoduje, w ocenie skarżących, potrzebę uchylenia decyzji obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, tym razem wnikliwego i zgodnego z zasadami procedury. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzki Sadem Administracyjnym w Warszawie w dniu 20 listopada 2008 r. skarżący podtrzymał skargę wskazując, iż jego intencją jest doprowadzenie do tego, aby nieruchomość, której jest właścicielem została w całości wykupiona przez inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Należy mieć na uwadze, iż główny zarzut A. i Z. N. podniesiony zarówno w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. jak i w przedmiotowej skardze, a następnie potwierdzony na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sprowadza się do twierdzeń skarżących o potrzebie wykupu przez organ ustalający lokalizację przedmiotowej inwestycji działki skarżących, pozostałej po podziale, a nie przeznaczonej pod przedmiotową drogę. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu należy wskazać, iż jest on bezzasadny. W tym kontekście należy podkreślić, że stosownie do treści art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, na podstawie której przepisów prowadzone było niniejszej postępowanie, jeżeli pod inwestycje przejęta została część nieruchomości, strony mogą zwrócić się w oddzielnym wniosku, do właściwego zarządcy drogi o nabycie pozostałej im części nieruchomości, nie nadającej się zdaniem stron, do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Minister Infrastruktury, będący organem odwoławczym w niniejszej sprawie, nie jest zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżących w tym zakresie. Organem właściwym do rozpoznania wniosku o wykup nieruchomości na podstawie cyt. art. 13 ust. 3 jest w niniejszej sprawie jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. W tym kontekście również za bezzasadny należy uznać zarzut skarżących dotyczący braku ustaleń organu w zakresie utraty wartości działek będących ich własnością, a co za tym idzie utraty ich znaczenia dla skarżących. Należy podzielić stanowisko organu, iż sprawa ewentualnego wykupu jak i wyceny nieruchomości zajętych pod drogę rozpatrywana jest w odrębnym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o odszkodowaniu, a nie w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutu powielania przez Wojewodę ,, decyzji" podjętych przez inwestora należy wskazać, iż skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska Ministra Infrastruktury, że organ administracji publicznej zobowiązany jest wyłącznie do działania w ramach złożonego przez inwestora wniosku. Organ orzekający w sprawie lokalizacji drogi krajowej jest związany wnioskiem inwestora i nie może wydać orzeczenia dla niego negatywnego, o ile realizacja przedsięwzięcia nie narusza przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz innych przepisów szczególnych. W ocenie Sądu prezentowana w zaskarżonej decyzji teza co do związanego charakteru orzekania w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej, jest w pełni trafna jedynie w tym zakresie, iż nie zasadne byłoby wydanie decyzji ustalającej lokalizację przedsięwzięcia wbrew woli inwestora np. w innej lokalizacji. Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza jednak konieczności wydania orzeczenia zgodnie z żądaniem inwestora, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, czy zasadami ogólnymi zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego ( art. 7 Kpa). Pomimo wyrażenia poglądu, iż organ nie jest uprawniony do oceny rozwiązań proponowanych przez inwestora odnośnie przebiegu drogi ( a co się z tym wiąże przebiegu granicy terenu niezbędnego dla realizacji przedsięwzięcia, co ma wpływ na podział nieruchomości przyległych), należy mieć na uwadze, że w zaskarżonej decyzji dokonano oceny wniosku inwestora zarówno pod kątem spełnienia warunków formalnych jak i zgodności wniosku z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odwołując się do ustaleń zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia Minister Infrastruktury wykazał, iż proponowana lokalizacja jest dopuszczalna z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska, a więc zarzuty wnoszących odwołanie ( a obecnie skarżących) co do wadliwości dokonanego podziału, z uwagi na wymagania ochrony zdrowia i życia są niezasadne. W tej sytuacji wyrażenie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia błędnego poglądu ( odnośnie całkowitego związania wnioskiem) nie miało wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie można również zgodzić się z zarzutami skarżących dotyczącymi braku ustaleń co do wpływu ruchu drogowego na nieruchomość skarżących położoną bezpośrednio przy pasie drogowym. W dołączonej do akt sprawy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia organ ochrony środowiska w rozdziale III zawarł wytyczne dla inwestora jakie muszą być uwzględnione w projekcie budowlanym. W pkt 7 rozdziału III wskazano, iż przy realizacji inwestycji należy zastosować m.in. środki ochrony akustycznej, zapewniające dotrzymanie standardów jakości środowiska na terenach wymagających ochrony przed hałasem. Wskazano również, iż tereny mieszkalne muszą być obligatoryjnie chronione ekranami akustycznymi o stosownej wielkości. Inwestor przy realizacji inwestycji musi zastosować się do powyższych wytycznych, mających doprowadzić do zminimalizowania uciążliwości drogi i jej wpływu na zdrowie ludzi i środowisko naturalne. W przeciwnym wypadku nie powinien otrzymać pozwolenia na budowę. Wobec tego obawy skarżący w tym zakresie są przedwczesne. Poza kontrolą Sądu pozostaje ocena, czy z punktu widzenia szerokości drogi istnieją warunki do zainstalowania wymaganych ekranów akustycznych. O ile bowiem przy sporządzaniu dokumentacji technicznej dla przedmiotowego przedsięwzięcia wymagania określone w tym zakresie w decyzji nie będą mogły zostać spełnione, inwestor zmuszony będzie do stosownych zmian w projektowanej inwestycji ( ewentualnie zmiany decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji), tak aby wymagania mogły być zapewnione. Odnosząc się do obaw skarżących dotyczących negatywnego wpływu ruchu samochodowego na stan techniczny budynków mieszkalnych oddalonych o 40 m od obwodnicy należy wskazać, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, które zostaną określone na następnym etapie przygotowania inwestycji, jakim będzie przygotowanie dokumentacji budowlanej wymaganej do wystąpienia o wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Konieczność zapewnienia rozwiązań technicznych wpływających na bezpieczeństwo istniejących budynków na etapie budowy i eksploatacji przedsięwzięcia będzie uwzględniona w innym postępowaniu ( uzyskanie pozwolenia na budowę), w oparciu o stosowne przepisy. Oceniając natomiast zarzuty wskazane w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazać należy, że w niniejszej sprawie organy przestrzegały zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. zasady prawdy obiektywnej, podejmując wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Na zakończenie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 107 Kpa. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zaskarżona decyzja została prawidłowo zredagowana pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa. Analiza akt postępowania administracyjnego jak i wydanych w tej sprawie decyzji wskazuje, że organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sposób właściwy, zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm), orzekł jak w sentencji wyroku.