II GSK 130/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie Rafał Batorowicz NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1440/08 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dofinansowania projektu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r. o sygn. akt V SA/Wa 1440/08 oddalił skargę E. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie dofinansowania projektu z europejskich środków pieniężnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 16 kwietnia 2007 r. E. B. złożyła do Wielkopolskiego Oddziału Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., dalej Wielkopolski Oddział ARiMR, wniosek o dofinansowanie projektu na "zakup maszyn do uprawy, pielęgnacji i ochrony roślin w celu poprawy organizacji produkcji rolnej" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" – działanie 1.1. obejmujące "inwestycje w gospodarstwach rolnych". Wniosek E. B., dalej skarżącej wraz z innymi wnioskami został poddany losowaniu w dniu 23 maja 2007 r., na podstawie którego ustalono kolejność weryfikacji wniosków. Wniosek skarżącej został wylosowany w pozycji nr 7. W wyniku kontroli wniosku stwierdzono konieczność jego uzupełnienia m.in. o zaświadczenie KRUS, potwierdzające, że wnioskodawca nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, prawidłowo wypełniony opis zadań wymienionych w zestawieniu rzeczowo - finansowym, dokumentację funkcjonalno – przestrzenną sporządzoną zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku oraz poprawnie wypełniony wniosek o dofinansowanie projektu. Pismem z dnia 6 czerwca 2007 r. organ I instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia wymienionych braków. Po uzupełnieniu braków w dniu 21 czerwca 2007 r., organ I instancji uznał, że wniosek nie był kompletny i pismem z dnia 13 lipca 2007 r. zwrócił się do skarżącej o przedstawienie wyjaśnień do złożonej dokumentacji. Po dostarczeniu przez E. B. informacji wniosek stał się kompletny w dniu 31 lipca 2007 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału ARiMR decyzją z dnia 22 listopada 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku E. B. ze względu na wyczerpanie środków finansowych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że kwota pieniężna przeznaczona na realizację wniosków została wyczerpana w dniu 25 lipca 2007 r. czyli przed datą, kiedy wniosek skarżącej stał się kompletny. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Prezes ARiMR w decyzji z dnia 18 marca 2008 r. podtrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z ogłoszeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Prezesa ARiMR z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie naboru wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" "w przypadku, gdy wniosek będzie wymagał poprawek lub uzupełnień ARiMR poinformuje o tym wnioskodawcę a kolejność zostanie zmieniona zgodnie z datą dostarczenia ostatniej poprawki lub uzupełnienia uwzględniając pierwszeństwo wniosków, które były od początku poprawne i kompletne". Powołując się na załącznik do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. dotyczący uzupełnienia SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich na lata 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117) organ podkreślił, że środki finansowe w ramach sektorowego programu operacyjnego będą przyznawane dla wniosków, które w pierwszej kolejności uzyskały status kompletny. Wniosek skarżącej był niekompletny, dlatego skarżąca nie mogła skorzystać w terminie ze środków pomocowych przewidzianych dla województwa wielkopolskiego. W związku z brakiem środków finansowych, postępowanie ws. dofinansowania projektu skarżącej stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. podlegało umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę E. B. na tę decyzję nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji oddalił zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia przez organy administracji publicznej art. 12 §1 i art. 35 § 1 k.p.a. przy badaniu formalnym wniosku. Sąd I instancji przypomniał, że w wyniku weryfikacji wniosku skarżącej organ I instancji dopatrzył się braków dotyczących dokumentów i w tym celu wzywał stronę dwukrotnie (pisma organu z dnia 6 czerwca i z dnia 13 lipca 2007 r.) do ich uzupełnienia i złożenia stosownych wyjaśnień. Wniosek strony uzyskał status wniosku kompletnego dopiero w dniu 31 lipca 2007 r. zaś środki finansowe przeznaczone na realizację inwestycji w sektorze rolnym dla województwa wielkopolskiego zostały wyczerpane w dniu 25 lipca 2007 r., czyli w trakcie postępowania ws. wniosku skarżącej. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo wydał decyzję o umorzeniu postępowania, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe ze względu na brak środków na realizację projektu określonego we wniosku. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego " Restrukturyzacja i Modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" projekty są przyjmowane do realizacji w ramach dostępnych środków. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji E. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 § 1 k.p.a. przez niewłaściwie zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ administracji publicznej nie dopuścił się zwłoki, podczas gdy badanie poprawności wniosku zajęło trzy miesiące. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że nie można zaakceptować argumentacji przedstawionej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku odnoszącej się do prawidłowości postępowania organów w sprawie. Od dnia wylosowania wniosku do dnia wezwania do uzupełnienia wniosku upłynęły dwa tygodnie, natomiast od dnia, w którym skarżąca uzupełniał wniosek po raz pierwszy do dnia wysłania kolejnego wezwania upłynęło trzy tygodnie. W ocenie skarżącej tak długi okres badania jedynie formalnej poprawności wniosku jest niezgodny z powołanymi przepisami k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zarzuty w skardze kasacyjnej zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy. Otóż skarżąca zarzuca Sądowi I niewłaściwe zastosowanie art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a. klasyfikując te przepisy jako regulacje prawa materialnego. Ze skargi kasacyjnej wynika ponadto, że skarżąca kwestionuje przede wszystkim postępowanie przed organem administracji publicznej a nie przed Sądem I instancji. Skarga kasacyjna jest środkiem instancyjnej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nad orzeczeniami wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach wyznaczonych zarzutami skarżącego. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny więc odnosić się w przede wszystkim do postępowania przed Sądem I instancji, gdyż działalność tego Sądu podlega weryfikacji w postępowaniu kasacyjnym. Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna jest kwalifikowanym pismem procesowym i musi spełniać wymagania ogólne dotyczące wszystkich pism w postępowaniu sądowym oraz wymagania szczególne zaliczane do jej elementów konstrukcyjnych, przesądzające o charakterze powyższego środka odwoławczego (Hanna Knysiak - Molczyk "Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym", Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, str. 141). Ustawa zalicza do nich: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie, czy zostało ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych z uzasadnieniem, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia oraz oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany orzeczenia. Nie ulega wątpliwości, że podanie podstaw kasacyjnych jest, obok sformułowania wniosków zaskarżenia, najistotniejszym i koniecznym wymaganiem skargi kasacyjnej, wyznaczającym granice kontroli sądowej sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach kasacyjnych :1) zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie 2) zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym zrozumieniu treści normy prawnej. Zaś zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, polega na tzw. błędzie subsumcji wyrażającym się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający hipotezie określonej w normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego może być konsekwencją błędnych ustaleń faktycznych w sprawie lub niewłaściwej interpretacji treści normy prawnej i powiązania tej wykładni z przyjętym stanem faktycznym. Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej niezbędne jest podanie konkretnych przepisów prawa, które w ocenie podmiotu skarżącego naruszył Sąd I instancji oraz sprecyzowanie na czym owo naruszenie polegało i jaki ma związek z rozpatrywaną przez sąd kasacyjny sprawą. Skarżąca w ramach zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego powołała się na art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że wymienione przepisy nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami prawa procesowego, regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przepis art. 12 § 1 k.p.a. formułuje zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Zasada ta została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., w którym ustawodawca w § 2 i § 3 sprecyzował terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis art. 35 ma więc charakter instrukcyjny a terminy w nim określone są terminami, w których organ powinien przeprowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Jednak do terminów, o których mowa w wymienionym przepisie nie wlicza się, co podkreśla się w literaturze, opóźnień nie powstałych z przyczyn leżących po stronie organu a powstałych z winy strony, związanych z wykonywaniem czynności określonych w przepisach prawa lub czynności wyznaczonych przez organ prowadzący postępowanie. (Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, str. 334). W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się nie do tego, że sprawa została załatwiona za późno lecz, że ocena wniosku nastąpiła wtedy, kiedy środki finansowe zostały już rozdysponowane. Postawienie organowi zarzutu przewlekłości postępowania w sprawie, a Sądowi I instancji zaakceptowania tej zwłoki, wymaga udowodnienia, że organ mógł szybciej wezwać stronę do uzupełnienia wniosku. Aby całościowo ocenić, czy rzeczywiście organ – Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. dopuścił się zwłoki przy prowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku skarżącej należy wziąć pod uwagę także czas, w jakim skarżąca dokonywała uzupełnienia wniosku. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu na" zakup maszyn do uprawy, pielęgnacji i ochrony roślin w celu poprawy organizacji produkcji rolnej" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego w dniu 16 kwietnia 2007 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału ARiMR wysłał w dniu 6 czerwca 2007 r. do skarżącej wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku. Z kolei skarżąca przesłała uzupełniony wniosek w dniu 21 czerwca 2007 r. Następne pismo wzywające do złożenia wyjaśnień odnośnie wniosku organ wystosował w dniu 13 lipca 2007 r. Skarżąca odpowiedziała na pismo organu w dniu 27 lipca 2007 r. Przedstawione okoliczności wskazują, że czynności uzupełnienia wniosku nie były podejmowane przez skarżącą niezwłocznie po otrzymaniu wezwań, ale dopiero po upływie kilku a nawet kilkunastu dni, co niewątpliwie miało również wpływ na termin rozpatrzenia wniosku. Istotnie organ administracji publicznej jest zobowiązany zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. oraz z art. 35 k.p.a. przeprowadzić postępowanie w sposób szybki, prosty i wydać rozstrzygnięcie bez zbędnej zwłoki. Szybkość załatwienia sprawy przez organ zależy jednak również od aktywności samego zainteresowanego, czyli strony postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronie w art. 10 § 1 k.p.a. prawo do czynnego udziału w postępowaniu przed organem administracji publicznej, które obejmuje uprawnienie do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. O tym, czy strona realizuje przyznane jej uprawnienie świadczyć może także szybkość dokonywania przez nią czynności procesowych zleconych przez organ w postępowaniu wyjaśniającym. Od zachowania strony zależy również, czy jej sprawa zostanie załatwiona w terminie przez organ administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ mógł przystąpić do oceny merytorycznej wniosku dopiero po złożeniu kompletnych wyjaśnień przez skarżącą. Skarżąca nadesłała wymagane uzupełnienia w dniu 27 lipca 2007 r., a zatem dwa dni po terminie, w którym zostały wyczerpane środki finansowe. Wniosek został oceniony jako kompletny w dniu 31 lipca 2007 r. Stawianie organowi zarzutu nieterminowego załatwienia sprawy nie jest więc uzasadnione. Dla przyznania skarżącej uprawnienia – płatności, istotny był bowiem fakt, że wniosek mógł być rozpatrzony przez organ dopiero wtedy, gdy pula środków z budżetu Unii Europejskiej przewidzianych dla województwa wielkopolskiego na realizację programu została już wyczerpana. Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.