II SA/Bk 520/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w H. z dnia [...] kwietnia 2008 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B., na podstawie art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w zw. z art. 138§1 ust. 1 kpa w zw. z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w H. z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] wydaną w przedmiocie skierowania S. P. na badanie psychologiczne. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna : W dniu 18 kwietnia 2007r. S. P. kierował samochodem będąc w stanie nietrzeźwości. Wyrokiem z dnia [...] lipca 2007r. Sądu Rejonowego w B. P. Wydział Grodzki w H. został uznany winnym popełnienia czynu z art. 178a§1kk i w związku z tym orzeczono w stosunku do niego obligatoryjny środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Komendant Powiatowy Policji w H. prawomocny odpis tego wyroku otrzymał w dniu 27 marca 2008r. i następnie w dniu 3 kwietnia 2008r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w związku z wystąpieniem okoliczności o której mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. skierował S. P. na badanie psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania przez niego pojazdami. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator Rejonowy w H. i podniósł, że skierowanie na kontrolne badanie psychologiczne w przedmiotowej sprawie było niecelowe i bezprzedmiotowe. S. P., nie posiada bowiem uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Uregulowanie dotyczące kierowania na badania psychologiczne ma na celu sprawdzenie, czy nie występują przeciwwskazania psychologiczne do kierowania pojazdami. Nie ma potrzeby dokonywania tego sprawdzenia, gdy dana osoba nie posiada takich uprawnień. Wynik badań nie będzie miał bowiem znaczenia. W przypadku, gdy S. P. będzie ubiegał się o prawo jazdy będzie możliwe skierowanie go na takie badania przez lekarza na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przy czym z uwagi na zakaz prowadzenia pojazdów przez okres 3 lat S. P. będzie mógł ubiegać się o uprawnienia dopiero po upływie tego okresu i w związku z tym mogą powstać wątpliwości co do aktualności orzeczenia psychologicznego, uzyskanego w oparciu o kwestionowaną decyzję. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. Komendant Wojewódzki Policji w B. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji i podniósł, że z treści art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zw. z §2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonującymi pracę na stanowisku kierowcy wynika iż organ kontroli ruchu drogowego obowiązany jest do skierowania na badania psychologiczne każdej osoby, która kierowała pojazdem silnikowym i znajdowała się w stanie nietrzeźwości. Od tego obowiązku nie są przewidziane żadne wyjątki. Organ podniósł, że kierowanie na badanie psychologiczne osób nie posiadających uprawnień a kierujących w stanie nietrzeźwości ma duże znaczenie profilaktyczne, wpływające na zwiększenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i dlatego też nie ma podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji organu I instancji. Nie godząc się z zawartym w decyzji stanowiskiem Prokurator Rejonowy w H. wniósł do sądu administracyjnego skargę, w której zarzucił kwestionowanej decyzji brak podstawy prawnej i rażące naruszenie przepisów art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym i §2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. poprzez skierowanie S. P. na kontrolne badania psychologiczne w sytuacji, kiedy od kierowania przez niego pojazdem silnikowym w stanie nietrzeźwości upłynęło 30 dni a nadto w sytuacji gdy skierowany na badania nigdy nie posiadał uprawnień do prowadzenia pojazdów silnikowych. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi oprócz argumentów dotyczących bezprzedmiotowości kierowania na badania psychologiczne osoby nie posiadającej uprawnień do kierowania pojazdami wskazano również na materialnoprawny charakter 30 - dniowego terminu, przekroczenie którego skutkuje brakiem podstawy prawnej do kierowania na badania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, generalnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podał, że treść art. 124 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nakazuje kierowanie na badania określonych kategorii osób, które kierowały pojazdami nie uzależniając tej potrzeby od faktu posiadania jakichkolwiek uprawnień. Idąc tym tokiem myślenia należałoby również kontestować orzeczenie Sądu, który orzekł o zakazanie prowadzenia pojazdów mechanicznych przez S. P. pomimo tego, że w chwili popełnienia czynu nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami. Organ podniósł, że intencją jaką kierował się ustawodawca wprowadzając obowiązek kierowania na badania była chęć ustanowienia bieżącej, lekarskiej lub psychologicznej kontroli istnienia lub braku przeciwwskazań natury zdrowotnej lub psychologicznej co do osób które znalazły się w określonych sytuacjach pod kątem oceny posiadania przez nich tego rodzaju predyspozycji do kierowania aktualnie i w przyszłości wszelkimi pojazdami. Odnośnie uprawnień do kierowania przez organ na stosowane badanie po upływie 30 dni od daty zdarzenia będącego ku temu przesłanką, organ wskazał, że jest to sprawa wysoce kontrowersyjna, gdyż jest w posiadaniu szeregu wyroków w których jest reprezentowane stanowisko diametralnie odmienne od stanowiska zajęto w wyroku WSA w Białymstoku o nieprzekraczalności tego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2008r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i zobowiązywało sąd do uchylenia obydwu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę decyzji organów administracji publicznej według kryterium legalności tj. zgodności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy zastosowaniu których decyzję wydano, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd administracyjny mając uprawnienia wyłącznie kontrolne nie może, zatem czynić samodzielnych ustaleń w sprawie i zastępować organu w sprawowaniu jurysdykcji administracyjnej. Dostrzeżenie przez sąd, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, zawsze czyni koniecznym uchylenie decyzji. Tryb kierowania na badania psychologiczne w stosunku do kierowców uczestniczących w ruchu w stanie nietrzeźwości (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) lub pod wpływem środka działającego podobnie został uregulowany w przepisach art. 124 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108, poz. 908 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonującymi pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. nr 69, poz. 622 ze zm.). Stosowanie do tej regulacji badaniu psychologicznemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega w/w kierujący skierowany na badanie przez organ kontroli ruchu drogowego (odpowiedniego komendanta policji) w terminie "nie dłuższym niż 30 dni" od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające skierowanie. Ocenę legalności kwestionowanej decyzji wydanej w przedmiocie skierowania S. P. na badania psychologiczne należy zacząć od ustalenia charakteru powyższego terminu, tj. czy termin ten ma charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie stanowi przeszkody do wydania skierowania a kierowca ma obowiązek poddać się badaniu z wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami nawet, jeśli skierowanie otrzymał po znacznym upływie czasu od zdarzenia stanowiącego jego podstawę (vide: wyrok NSA z dnia 3 marca 2008r., sygn. akt IOSK 197/07, niepub. oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 października 20027r, sygn. akt IISA/Ke 343/07, niepub.), czy też jest nieprzekraczalnym terminem prawa materialnego i skierowanie kierowcy na badanie po upływie 30 dni od zdarzenia usuwa możliwość decydowania przez starostę o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym (vide: wyrok z dnia 18 stycznia 2007r. sygn. akt IOSK 332/06, lex nr 319147). Ustalenie powyższej kwestii w sposób jednoznaczny pozwoli stwierdzić czy organy kontroli ruchu drogowego mogły wydać decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne po upływie 30 – dniowego od czasu od zdarzenia stanowiącego podstawę skierowania. W wyroku z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie II SA/Bk 126/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przesądził jednoznacznie, że zawarte w § 2 ust. 1 rozporządzenia sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" oznacza, iż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organów policji do wystawienia skierowania na badania psychologiczne w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym a zatem, że jest to termin prawa materialnego (także wyroki WSA w Białymstoku wydane w sprawach II SA/Bk 125/08, II SA/Bk 259/08, II SA/Bk 513/08, oraz II SA/Bk 520/08, IISA/Bk 565/08). Stanowisko Sądu zostało oparte na następującej argumentacji: Podstawowym podziałem terminów jest podział na terminy materialne i procesowe. W doktrynie wskazuje się jednakże, iż zakwalifikowanie określonego terminu do jednego z w/w rodzajów nie może następować na podstawie kryterium zamieszczania normy prawnej w ustawie materialnej czy procesowej, albowiem rozdział ten w polskim ustawodawstwie nie jest przestrzegany. Podkreśla się natomiast, iż wyłącznie miarodajnym kryterium dla tego rozróżnienia jest skutek prawny powstający w wyniku uchybienia jednemu z nich. Upływ terminu materialnoprawnego powoduje bowiem utratę lub ograniczenie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego, a więc praw mających charakter materilanoprawny. Uchybienie terminowi procesowemu z kolei wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej w postaci bezskuteczności czynności procesowej (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., Wydawnictwa C.H. Beck Warszawa 2006, wydanie 8, str. 327-328). Ustanowienie przez ustawodawcę określonego terminu jako materialnoprawnego ma więc na celu ukształtowanie w określonym czasie pewnej konkretnej sytuacji prawnej, której po jego upływie nie będzie można zmienić. Terminy materialnoprawne ustanawiane są zatem dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Termin skierowania na badania psychologiczne określony w rozporządzeniu z dnia 1 kwietnia 2005 r., jako "nie dłuższy niż 30 dni". posiada wszelkie cechy terminu materialnego, a jego zachowanie lub nie w sposób bezpośredni wpływa na sytuację materialnoprawną kierowcy. Istota i sens poddania określonego kierowcy prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości badaniom psychologicznym polega na uzyskaniu aktualnych wyników tych badań, co jest możliwe tylko i wyłącznie przy takim sprawdzeniu jego predyspozycji psychofizycznych, które jest jak najmniej oddalone w czasie od daty zdarzenia. Cel ten może być osiągnięty tylko diagnozą przeprowadzoną "na bieżąco", (służy temu również wyznaczenie takiego samego, krótkiego terminu - 30 dni od daty otrzymania skierowania - zgłoszenia się na badanie przez kierowcę (§ 2 ust. 10 rozporządzenia z 1 kwietnia 2005 r.). Termin z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r. nie porządkuje zatem postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu, albowiem w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, żadne postępowanie wówczas jeszcze się nie toczy (zainicjuje je dopiero skierowanie), ale wprowadza okresowe upoważnienie dla organów kontroli ruchu drogowego do wydawania skierowania na takie badania. Stanowisko o materialnoprawnym charakterze terminu z § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika również z wykładni gramatycznej i celowościowej tych przepisów. Sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" wyraźnie wskazuje, iż chodzi o termin nieprzekraczalny, albowiem tylko taki gwarantuje jednostce stabilność jej sytuacji prawnej w zakresie posiadania uprawnień do kierowania pojazdami i braku zastrzeżeń co do jej stanu zdrowia. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja skierowania osoby kierującej pojazdem pod wpływem alkoholu, na badania psychologiczne, po upływie 30 dni od dnia zdarzenia. Podzielając stanowisko, iż termin "nie dłuższy niż 30 dni" jest terminem procesowym (instrukcyjnym) należałoby zatem zaakceptować jako zgodny z prawem stan, w którym kierowca poczynając od dnia zdarzenia z jego udziałem do bliżej nieokreślonego terminu w przyszłości może pozostawać w niepewności co do swych uprawnień i powinien być przygotowany na otrzymanie – w każdym czasie - skierowania na badania psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami. Taką sytuację, w której kierujący korzystałby z uprawnień niejako warunkowo, do czasu skierowania go na badania psychologiczne uznać należy za niedopuszczalną. Skład Sądu orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie II SA/Bk 126/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Przesądzenie o materialnoprawnym charakterze terminu skierowania na badania psychologiczne skutkuje tym, że skierowanie takie musi być wydane w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od dnia zdarzenia uzasadniającego przeprowadzenie takich badań. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że wydana w dniu [...] kwietnia 2008r. decyzja w przedmiocie skierowania S. P. na badanie psychologiczne w związku z kierowaniem przez niego w dniu 18 kwietnia 2007r. samochodem w stanie nietrzeźwości została wydana z przekroczeniem 30-dniowego terminu (decyzję wydano dopiero po upływie roku od dnia zdarzenia uzasadniającego skierowanie na badania) czyli z naruszeniem art. 124 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonującymi pracę na stanowisku kierowcy. O niedopuszczalności wydania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne z przekroczeniem 30 – dniowego terminu od dnia zdarzenia dającego podstawę do skierowania na takie badania, oprócz materialnoprawnego charakteru tego terminu przemawia również cel kierowania na takie badania. Skierowanie kierowcy prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości na badania psychologiczne po roku od tego zdarzenia niweczy ten cel gdyż nie doprowadzi do uzyskania aktualnych na datę zdarzenia wyników badań. Uzyskanie aktualnych badań możliwe jest tylko i wyłącznie w przypadku ich wykonywania na bieżąco. Fakt ten podkreśla sam organ w odpowiedzi na skargę podając, że intencją jaką kierował się ustawodawca wprowadzając obowiązek kierowania na badania była chęć ustanowienia bieżącej, lekarskiej lub psychologicznej kontroli istnienia lub braku przeciwwskazań natury zdrowotnej lub psychologicznej u osób które znalazły się w określonych w ustawie sytuacjach. Na podkreślenie w przedmiotowej sprawie zasługuje fakt, że S. P. w dniu zdarzenia nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami. W takiej sytuacji wynik ewentualnych badań psychologicznych nie będzie miał żadnego znaczenia. Co prawda można argumentować to w ten sposób, że wynik taki może stanowić przeszkodę do wydania prawa jazdy, ale w przypadku ubiegania się o wydanie prawa jazdy zawsze jest możliwe skierowanie na badania psychologiczne przez lekarza – art. 124 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zaznaczyć przy tym należy, że aktualnie S. P. ma orzeczony środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Orzeczenie takiego zakazu wobec skazanego nie posiadającego uprawnień do prowadzenia pojazdów ma ten skutek, że przez okres na który orzeczono zakaz nie będzie on mógł ubiegać się o wydanie prawa jazdy. Ewentualne ubieganie się S. P. o prawo jazdy będzie zatem możliwe dopiero po upływie 3 - letniego zakazu, co bez wątpienia spowoduje zdezaktualizowanie wyniku orzeczenia psychologicznego, przeprowadzenie którego nakazuje kwestionowana decyzja. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na fakt, że stwierdzone przez sąd uchybienie miało miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostało wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego orzeczono o uchyleniu obydwu decyzji wydanych w sprawie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.