II SA/Gd 456/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Wójt Gminy decyzją z dnia 19 listopada 2007 r., na podstawie art. 36 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił małżonkom H. i J. B. solidarnie jednorazową opłatę w wysokości 2.548,50 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, będącej konsekwencją zmiany funkcji (przeznaczenia) działki nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie B., gmina S. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy z dnia 18 lutego 1994 r., działki nr [...] i [...] przeznaczone były w planie na cele produkcji rolnej i zostały podzielone na działki o numerach: [...] – [...]. Ponadto działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]. Organ administracji wskazał, że uchwałą Nr [...] z dnia 8 czerwca 2001 r. opublikowaną w dniu 21 sierpnia 2001 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 69, poz. 25 Rada Gminy na wniosek J. B. dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. W wyniku tej zmiany planu działka nr [...] w B. uzyskała funkcję budowlaną. Aktem notarialnym z dnia 8 października 2003 r. Rep. A Nr [...] działka nr [...] sprzedana została B. i T. K. za cenę [...] zł. W konsekwencji tej transakcji Wójt Gminy w dniu 27 października 2003 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty, które to postępowanie zakończone zostało decyzją Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2005 r. utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Po rozpoznaniu skargi małżonków B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżone decyzje obydwu instancji. Rozpatrując ponownie sprawę Wójt Gminy, uwzględniając wskazania zawarte w wyroku sądu, przeprowadził dowód z oparatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ administracji wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ust 4 cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wzrosła wartość nieruchomości, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tą nieruchomość Wójt pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej jednorazowej opłaty określona została w § 13 uchwały o zmianie planu na poziomie na 25%. W konsekwencji jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wyliczona została zgodnie z przytoczonym wyżej operatem szacunkowym i wynosi [...] zł. Wójt Gminy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dokonując aktualizacji operatu szacunkowego wyjaśnił, iż poniesione nakłady, zgodnie z przepisami prawa, obowiązującymi w dacie decyzji, nie miały wpływu na wzrost wartości szacowanej nieruchomości, za wyjątkiem kosztów opracowania planu i podziału działek. W związku z tym organ pierwszej instancji uznał, że o koszty te należy pomniejszyć wysokość ustalonej jednorazowej opłaty, która w konsekwencji wynosi ostatecznie [...] zł. Wójt Gminy wskazał również, że strona miała możliwość zapoznania się z przedmiotowym operatem szacunkowym, z którego to prawa skorzystała. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia przedmiotowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w konsekwencji zmiany planu miejscowego nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia zmiany planu. Postępowanie bowiem w tej sprawie wszczęto 27 października 2003 r., podczas gdy uchwała zmieniająca plan ogłoszona została w dniu 21 sierpnia 2001 r. J. B. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucił, że operat sporządzony został przez D. K. "której za swoją wcześniejszą działalność, na jego wniosek, Minister Budownictwa zawiesił rzeczoznawcy uprawnienia zawodowe na okres 6 miesięcy". W ocenie odwołującego się "operat ten zawiera błąd dyskwalifikujący go, gdyż na stronie 7 w tabeli 4 działki tam wskazane nie posiadają numerów ewidencyjnych, co może oznaczać, iż są to nieruchomości czysto wirtualne". Odwołujący się wywodził, że rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której art. 37 pkt 1 stanowił, że "obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę miedzy wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed jego uchwaleniem". W ocenie odwołującego się przedmiotowa działka przed zmiana planu była "sadem leszczynowym i to był faktyczny sposób jej wykorzystania w rozumieniu art. 37 pkt 1 ustawy". W dalszej części odwołania kwestionowano kwalifikacje powołanego w tej sprawie rzeczoznawcy majątkowego, a ponadto odwołujący domagał się uwzględnienia części dalszych nakładów poczynionych na przedmiotową nieruchomość. J.B. wskazywał również, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przedawnienia orzekania, gdyż stosownie do art. 37 ust 3 cytowanej ustawy "opłatę tą pobiera się jedynie w razie zbycia nieruchomości w terminie 5 lat od dnia, w którym plan lub jego zmiana stały się obowiązujące (por. art. 37 ust 4 w związku z art. 37 ust 3 ustawy)". Nie uwzględniając tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 36 ust 4 i art. 37 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz na podstawie § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że zgodnie z przepisem art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości ciąży na właścicielu lub użytkowniku wieczystym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego i nieruchomość ta została zbyta. W takiej sytuacji Wójt pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty ustala się na dzień jej sprzedaży i nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Działka nr [...] w B., zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy, z dnia 8 czerwca 2001 r., nr [...], przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Przed zmianą tego planu przeznaczona była pod uprawy rolne. W § 13 uchwały o zmianie planu określono, że jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu będzie wynosiła 25% wzrostu wartości. W toku postępowania w tej sprawie organ pierwszej instancji zlecił aktualizację operatu szacunkowego, a ponadto w dniu 9 sierpnia 2007 r., przeprowadził w obecności odwołującego się oraz rzeczoznawcy, dowód z aktualizacji tego operatu dla celów ustalenia jednorazowej opłaty. W trakcie tego spotkania odwołujący się miał możliwość wypowiedzenia się co do treści operatu, zadawania pytań oraz odniesienia się do zebranych dowodów w sprawie. Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji, pismem z 19 września 2007 r., zawiadomił małżonków B. o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że: - las leszczynowy, który rósł na przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie nowego planu stanowił część składową tej nieruchomości i zgodnie z § 50 ust 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego nie może być uwzględniany do określenia jej wartości rynkowej - wysokość renty planistycznej zależy od wzrostu wartości nieruchomości, związanej z uchwalaniem, lub zmianą planu. Jeżeli wzrost jej wartości jest wynikiem poniesienia nakładów przez właściciela działki, to nie pozostaje on w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, a w konsekwencji nakłady te nie mogą być uwzględniane przy ustaleniu wysokości renty planistycznej. Dla potwierdzenia tego poglądu odwołano się do wywodów prawnych zwartych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2007 r. wydanym przez ten sąd w granicach tej samej sprawy. Ta ocena prawna wiązała organ w dalszym postępowaniu. - chybiony jest zarzut dotyczący braku numerów ewidencyjnych nieruchomości, jako elementu dyskwalifikującego operat, gdyż nie potwierdza tego zarzutu opinia z 5 lutego 2005 r. komisji arbitrażowej przy PFSRz w Warszawie, na którą powołano się w odwołaniu, gdyż to rzeczoznawca gromadzi cały materiał dokumentujący przyjęte do wyceny nieruchomości porównawcze i z przepisów nie wynika, iż dane te winny być opatrzone numerami ewidencyjnymi nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadami wynikającymi z działu V ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego określenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, natomiast określenie wartości nieruchomości polega w istocie na porównaniu jej wartości przed i po zmianie planu miejscowego. Kwestia przyjęcia nieruchomości rolnych o powierzchniach, jak w tabeli nr 1 na stronie 7 oraz tabeli nr 4 na stronie 10 operatu, została wyjaśniona przez rzeczoznawcę D. K. w piśmie z dnia 25 stycznia 2008 r. Rzeczoznawca wskazała, że przyjęcie podobnych do wyceny nieruchomości i działek rolnych, o powierzchniach wskazanych w powyższych tabelach wynikało z faktu ograniczonego ruchu w obrocie nieruchomościami rolnymi. Przyjęcie do porównań nieruchomości rolnych o nieco mniejszych powierzchniach niż wycenianej jest korzystniejsze dla odwołującego się, ponieważ te nieruchomości są droższe od nieruchomości o większych powierzchniach. Kwestia trendu czasowego wyjaśniona została na stronie 7 tego operatu, gdzie rzeczoznawca stwierdziła, iż w związku z tym, iż w okresie 2002/2003 cena gruntów rolnych pozostawała na nie zmienionym poziomie, przy wycenie wartości przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu również uwzględniono ceny nieruchomości porównawczych na zmienionym poziomie. Organ odwoławczy wskazał wreszcie, że zarzut odwołującego się w zakresie przyjęcia zaniżonych nakładów opracowania planu i podziału nieruchomości w przeliczeniu na 1m2 powierzchni działki nie może być uznany za uzasadniony, ponieważ nakłady te dotyczą całego obszaru objętego uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że nakłady te dotyczą tylko dziełek budowlanych. Kolegium podkreśliło ponownie, że postępowanie w sprawie ustalenia wysokości renty planistycznej wszczęte zostało przed upływem 5 lat od dnia, w którym zmiana planu zagospodarowania przestrzennego stała się obowiązującym prawem. H. i J. B. wnieśli skargę do sądu, w której domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania z uwagi na przedawnienie roszczenia. W skardze ponowiono zarzuty odwołania kwestionujące rzetelność operatu powołanego rzeczoznawcy majątkowego oraz brak uwzględnienia nakładów dokonanych przez skarżących na przedmiotową nieruchomość. Zarzucono również naruszenie art. 6 k.p.a. W ocenie skarżących przy określeniu wysokości renty planistycznej związanej ze zmianą wartości nieruchomości, będącą konsekwencją zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, należało uwzględnić również wszystkie nakłady dokonane przez właścicieli na przedmiotowych działkach. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa dotycząca ustalenia skarżącym, na podstawie art. 36 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego była już poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie II SA/Gd [...]. Przytoczonym wyżej wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r. WSA w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 18 sierpnia 2005 r., wyrażając w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia następujące oceny prawne: "W niniejszej sprawie prawidłowo organy zastosowały przepis prawa materialnego, art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) z którego wynika, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości." (por. str. 7 uzasadnienia tego wyroku). "Wskazać również należy, iż od 22 września 2004r. obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 207, poz. 2109, zm. Dz. U. z 2005r., Nr 196, poz. 1628), które w § 50 ust. 1 przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazuje określać wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed zmianą planu oraz jej przeznaczenie po jego zmianie, bez uwzględniania jej części składowych. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości. Przepisy wymienionego rozporządzenia stanowiły z kolei podstawę prawną dla sporządzenia przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Jak bowiem wynika z okoliczności sprawy, przedmiotowy operat sporządzony został w dniu 21 kwietnia 2005r. Zatem wykonanie tego operatu w zgodzie z przepisami wymienionego wyżej rozporządzenia należy uznać za prawidłowe i nienaruszające prawa, niezależnie od tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu 27 października 2003r. Zgodzić się bowiem trzeba z SKO, że organy administracji orzekają na podstawie obowiązującego prawa (art. 6 Kpa)., co oznacza, że przy wydaniu decyzji muszą W ocenie Sądu uchylenie art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza, jak twierdzi organ odwoławczy, iż obecnie przy orzekaniu w przedmiocie renty planistycznej poczynione nakłady nie mają żadnego znaczenia. "Podstawą ich odliczenia jest ogólna zasada, według której wysokość renty planistycznej zależy od wzrostu wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Jeżeli zatem wzrost wartości jest wynikiem poniesienia nakładów przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, to nie pozostaje on w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, z czego z kolei wynika, że nie może on być podstawą ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4, czyli renty planistycznej. Opłata ta jest bowiem ustalana, jak stanowi o tym art. 36 ust. 4, jeżeli wartość nieruchomości wzrasta w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze Z.Kostka, J.Hyla, ODiDK Gdańsk 2004, str. 72). Podzielając wyrażone wyżej stanowisko wskazać należy, że kwestia ta powinna być przedmiotem postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W szczególności zaś, w sporządzonym przez biegłego operacie winny znaleźć się ustalenia dotyczące dokonanych przez skarżącego nakładów, w tym ocena czy wpłynęły one na wzrost wartości działek czy też określony wzrost spowodowany był jedynie zmianą przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego." (por. strona 8 i 9 uzasadnienia). Sąd w niniejszym składzie, niezależnie od tego, że jest związany przytoczoną wyżej oceną prawną, podziela w całości wyrażone w niej poglądy, akcentujące tą okoliczność, że przy ustaleniu renty planistycznej uwzględnia się zmianę wartości nieruchomości, będącą wyłącznie konsekwencją uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Prawidłowo zatem w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono żadnych innych nakładów na przedmiotową nieruchomość, które nie pozostawały w związku z uchwaleniem planu. Wskazać również należy, że operat szacunkowy rzeczoznawcy opracowany został na obowiązujących przepisach cytowanego wyżej rozporządzenia, prawidłowo oceniony przez organy orzekające w niniejszej sprawie, wskazywał, że poczynione przez małżonków B. nakłady nie wpłynęły na wzrost wartości nieruchomości (por. str. 6 operatu). Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego przedawnienia orzekania w niniejszej sprawie i związanego z tym żądania uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania wskazać należy, że zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] przeznaczona była pod uprawy rolne. Nie ulega zatem wątpliwości, że zmiana planu, dokonana na wniosek skarżącego uchwałą Rady Gminy z dnia 8 czerwca 2001 r. Nr [...], weszła w życie z dniem 21 września 2001 r. i od tego dnia rozpoczął się bieg terminu przedawnienia orzekania w tej sprawie, który upływał w dniu 21 września 2006 r. Postępowanie w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie wszczęto w dniu 27 października 2003 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego (por. art. 37 ust 3 ustawy). Przepis art. 37 ust 3 ustawy dotyczy przedawnienia zgłoszenia roszczenia, to jest wszczęcia postępowania, które winno nastąpić przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Jest to tzw. przedawnienie wszczęcia postępowania administracyjnego i nie jest związane z czasem trwania tego postępowania. W postępowaniu w niniejszej sprawie nie naruszono również przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżącemu zapewniono czynny udział w każdej fazie tego ponownego postępowania administracyjnego, oraz stosownie do wymagań określonych w art. 10 k.p.a., zawiadomiono go o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.