VII SA/Wa 1523/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty [...] kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIISA/Wa1523/08 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn zm.) po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1961/07 uchylił jego postanowienie z dnia 10 września 2007r., którym na podstawie art. 138§2 kpa uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. W związku z tym ponownie rozpatrując zażalenie Starosty [...] uznał, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, iż przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 35 ust 6 Prawa budowlanego o 10 dni. Jak wynika z akt postępowania wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starosty [...] w dniu 10 lipca 2006 r., a pozwolenie na budowę wydane zostało przez organ w dniu [...] grudnia 2006r. Od tego okresu należy odliczyć: 26 dni związanych z wystąpieniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków tj., od dnia 1 września 2006 r., data wpływu pisma do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, do dnia 27 września 2006r., data wpływu postanowienia do organu; 28 dni związanych z ponownym wystąpieniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków tj., od dnia 14 listopada 2006 r., data wpływu pisma do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, do dnia 12 grudnia 2006r., data wpływu do Starostwa postanowienia konserwatora; - 28 dni związanych z wydaniem postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, tj. od dnia 9 października 2006 r., kiedy wydano ww. postanowienie do dnia 6 listopada 2006 r., kiedy inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany. Organ stwierdził, że odliczenie od czasu trwania postępowania (157 dni) 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane oraz 82 dni (26+28 +28) z tytułu ww. okoliczności wskazuje, że w przedmiotowej sprawie doszło do 10 - dniowego przekroczenia terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2008 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Starosta [...]. Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 35 ust 6 i 8 Prawa budowlanego oraz art. 10, art. 61§4 i art. 123§1 kpa. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie. W ocenie skarżącego organy obu instancji nieprawidłowo obliczyły okresy podlegające, na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, odliczeniu od terminu 65 dni przewidzianego na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. I tak w przypadku pierwszego wystąpienia do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków termin powinien być liczony od dnia 30 sierpnia 2006 r. (data wystąpienia) a nie od 1 września 2006 r. (data otrzymania pisma przez WUOZ), także powtórne wystąpienie do konserwatora o uzgodnienie projektu powinno być obliczone od dnia 6 listopada 2006 r. (darta wystąpienia), a nie od 14 listopada 2006 r. (data otrzymania pisma przez WUOZ). Prawidłowe obliczenie terminów, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wskazuje jednoznacznie, zdaniem Starosty, iż nie doszło do naruszenia art. 35 ust 6 Prawa budowlanego. Starosta podkreślił również, iż skoro postanowienie o nałożeniu grzywny jest wydawane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i jest postanowieniem procesowym, co wynika z art. 123 § 2 Kpa, to wydanie przez Starostę decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę kończącej postępowanie w sprawie uniemożliwia wydanie postanowienia o wymierzeniu kary. Uzasadniając taki pogląd wskazał, iż sankcja, o której mowa w przepisie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę. Uznał, iż gdyby przyjąć, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i powiązane z nim postanowienie organu wyższego stopnia nakładające karę pieniężną, jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę to zostały tu naruszone przepisy dotyczące samego postępowania wynikające z art. 61 § 4 kpa. Starosta jako strona tego postępowania nie został bowiem powiadomiony o wszczęciu postępowania w związku z czym uniemożliwiono mu wypowiedzenie się, co do zgromadzonego materiału dowodowego i przedstawienia swojej argumentacji. Jest to rażącym uchybieniem proceduralnym i powinno stanowić przesłankę do uchylenia postanowienia Wojewody, a w konsekwencji postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do biegu terminu wskazanego w art. 35 ust 6 Prawa budowlanego, który stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie, nie wlicza się zgodnie z ust. 8 art. 35: 1) terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności np. przy współdziałaniu organów nie wlicza się terminu do zajęcia stanowiska w sprawie – art. 106 kpa; 2) okresów zawieszenia postępowania (zgodnie z art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie); 3) okresów opóźnień powstałych z winy strony (chodzi o przypadki przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności określonych w przepisach prawa lub wyznaczonych przez organ prowadzący postępowanie); 4) okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego postępowanie, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie niesporne jest, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął do organu w dniu 10 lipca 2006 r., a decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w dniu 14 grudnia 2006 r. W toku postępowania organ architektoniczno-budowlany dwukrotnie występował w trybie art. 39 Prawa budowlanego do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę oraz nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej – postanowienie z dnia 9 października 2006 r. Oznacza to, iż do czasu uzupełnienia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę oraz zajęcia stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Starosta [...] nie mógł podjąć decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Dlatego też należy w pełni podzielić zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowego obliczenia okresów, o których mowa w art. 35 ust 8 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niezasadnie przyjął, iż początek okresu podlegającego odliczeniu w związku z wystąpieniem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków należy liczyć od dnia wpływu wniosku o uzgodnienie, a nie od dnia wystosowania tegoż pisma. Takie stanowisko organu oznaczałoby, że organ architektoniczno-budowlany mimo, iż zobowiązany jest oczekiwać na uzgodnienie, w okresie od wystąpienia o zajęcie tego stanowiska do dnia wpływu wystąpienia do organu konserwatorskiego powinien prowadzić postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stanowisko takie nie jest trafne. Podkreślić należy, że już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008r., którym uchylono uprzednie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd wyraził pogląd, iż "(...) do biegu terminu z ust 6 art. 35 Prawa budowlanego nie wlicza się terminu, od daty, w której organ wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków do daty otrzymania stosownej odpowiedzi". W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazaniach do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów wskazać należy, iż był on także przedmiotem oceny zawartej w wyroku z 18 kwietnia 2008 r., w którym sąd wskazał, iż "(...) postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jest to postępowanie szczególne, podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy". Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, iż organy obu instancji z naruszeniem art. 35 ust 6 i 8 Prawa budowlanego obliczyły okresy podlegające odliczeniu, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145§1 opkt 1a i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.