II SA/Łd 653/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. LS W dniu 7 maja 2007 roku R. O. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. W przedmiotowym wniosku producent rolny zadeklarował następujące działki rolne: "A" o powierzchni 2,88 ha, w tym 2,39 ha położone na działce ewidencyjnej nr 110/1, roślina uprawna, 0,17 ha położone na działce oznaczonej nr ewidencyjnym 110/2, roślina uprawna, 0,16 ha położone na działce oznaczonej nr ewidencyjnym 110/5, roślina uprawna; "B" o powierzchni 0,16 ha położoną na działce ewidencyjnej nr 110/4, roślina uprawna: "C" o powierzchni 1,38 ha, położona na działce o nr ewidencyjnym 929/5, roślina uprawna; "D" o powierzchni 0,27 ha, położonej na działce o nr ewidencyjnym 34, roślina uprawna; "E" o powierzchni 1,56 ha, położona na działce oznaczonej nr ewidencyjnym 279, roślina uprawna. W dniu 31 maja 2007 roku R. O. wniósł o zmianę wniosku złożonego w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w dniu 7 maja 2007 roku przez przyznanie płatności cukrowej i pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wskazując jednocześnie na zmianę sposobu użytkowania działki "E" o powierzchni 1,56 ha z grupy upraw UOP na grupę RE rzepak. W dniu 10 października 2007 roku wnioskodawca cofnął wniosek o przyznanie płatności do upraw energetycznych, o które wnosił w zbożnej w dniu 31 maja 2007 roku korekcie wniosku. W dniu 5 grudnia 2007 roku w gospodarstwie rolnym R. O. została przeprowadzona kontrola na miejscu przez inspektora terenowego z Biura Kontroli na Miejscu Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR. W wyniku kontroli na miejscu i dokonanych pomiarów powierzchni działki "C" stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana przez rolnika jako łąka, stanowi odłóg – zarośnięte trzciną stawy, co w konsekwencji spowodowało, że powierzchnia działek zadeklarowana przez wnioskodawcę została pomniejszona o powierzchnię działki "C". Raport z kontroli na miejscu został przesłany do wnioskodawcy. W dniu 10 stycznia 2008 roku R. O. złożył wyjaśnienia, wskazując iż w skład działki oznaczonej nr ewidencyjnym 929/5 wchodzi las (0,31 ha), stawy rybne (0,92 ha) oraz łąka (1,38 ha). Stawy rybne były użytkowane do końca roku 2006, a przyczyną zaprzestania produkcji ryb było objęcie terenu stawów lejem depresyjnym i zanikiem wody zasilającej stawy, co w konsekwencji spowodowało zarośnięcie terenu stawów trzciną, sitowiem i tatarakiem. Podniósł, iż w roku 2008 bez jego winy, cała działka, z wyjątkiem lasu – zostanie wyłączona z produkcji rolnej, gdyż zostanie poddana rekultywacji przez kopalnię. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. działając na podstawie art. 7 ust.1, 2 i 3, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004r. str. 1 ze zm.) oraz art. 104 i art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności do upraw roślin energetycznych w całości i przyznał płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 1.945,65 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych wynosiła 6,25 ha, podczas gdy w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wyniosła ona 4,87 ha. Różnica zatem pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią ustaloną w wyniku kontroli wyniosła 28, 34% powierzchni stwierdzonej. Powyższe ustalenia faktyczne uprawniały zatem do zastosowania przepisu art. 138 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli różnica pomiędzy zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem przekracza 3% lecz nie więcej niż 30% powierzchni stwierdzonej wówczas kwota, jak ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W dniu 14 marca 2008 roku R. O. złożył od powyższej decyzji odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zmniejszenia należnych dopłat i przyznania dopłat zgodnie z wnioskiem z dnia 7 maja 2007 roku. W uzasadnieniu podniósł, iż wyjaśnienia w niniejszej sprawie złożył w dniu 10 stycznia 2008 roku oraz w piśmie opatrzonym tą samą datą zgłaszając zastrzeżenia do protokołu z przeprowadzonej w dniu 5 grudnia 2007 roku kontroli, a których organ I instancji nie raczył rozpatrzyć. Podkreślił, iż nie może ponosić odpowiedzialności za szkody spowodowane lejem depresyjnym Kopalni Węgla Brunatnego "A.", zwłaszcza, że zgodnie z załączoną do akt sprawy kopią szacunku kosztów rekultywacji, zmiana sposobu użytkowania działki "C" została już przesądzona. Decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymując stanowisko wyrażone przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wskazał, iż analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania wykazała, że wnioskodawca dokonał zawyżenia powierzchni rolnej zgłoszonej do jednolitej płatności obszarowej o powierzchnię 1,38 ha stanowiącą działkę "C" położoną na działce oznaczonej nr ewidencyjnym 929/5. W związku z powyższym, z uwagi na zawyżenie powierzchni o 1,38 ha, co stanowi 28,34% powierzchni stwierdzonej (6,25 ha -1,38 ha = 4,87 ha, z kolei 1,38 ha/4,87 ha x100% =28,34%). Jednolita płatność obszarowa wnioskodawcy zgodnie z treścią art. 138 ust. 1 rozporządzenia Nr 1973/2004 została zatem prawidłowo pomniejszona o dwukrotną różnicę tj. 4,87 ha – (2x1,38ha) = 2,11 ha. Wysokość przyznanej płatności obszarowej wyniosła więc 636,25 zł tj. (6,25 ha x 301,54 – wysokość płatności na 1 ha w ramach jednolitej płatności obszarowej obowiązująca w 2007 roku). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł, iż raport, który sporządzony został w dniu 5 grudnia 2007 roku w oparciu o które zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 68 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku. Wskazał, iż chociaż Agencja nie miała obowiązku uprzedzania o przeprowadzeniu kontroli, to ciążył na niej obowiązek zapewnienia stronie udziału podczas kontroli, złożenia wyjaśnień i podpisania protokołu w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości. Kontrolujący natomiast, co wynika z treści protokołu nie ustalili granic działki oznaczonej nr ewidencyjnym 929/5, ani którejkolwiek z jej części składowych tj. lasu stawu i łąki, podczas gdy działka 929/5 z trzech stron graniczy z drogą, a w jej narożnikach znajdują usytuowane na trwałe znaki geodezyjne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Z treści art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, iż postępowanie w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Z tego też względu postępowanie to winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych Kodeksie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wynikała z naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza, to iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa - art. 8 k.p.a (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 7 października 1983 roku, sygn. akt SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Przepis art. 10 k.p.a. nakłada natomiast na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79 k.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - art. 81 k.p.a. (por. Wróbel A. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2005) Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd skargi jest decyzja z dnia [...] Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji - Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., który to organ umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności do upraw energetycznych, gdyż w tym zakresie skarżący cofnął wniosek i przyznał płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w kwocie 1.954,65 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (6,25 ha), a powierzchnią ustaloną w wyniku kontroli wyniosła (4,87ha), co stanowi 28,34% powierzchni stwierdzonej i uprawniało do zastosowania przepisu art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004r. str. 1 ze zm.), zgodnie z którym (...) "jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% stwierdzonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu płatności za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę". Powyższe ustalenia faktyczne zostały poczynione w gospodarstwie rolnym skarżącego po przeprowadzonej kontroli na miejscu, która odbyła się w dniu 5 grudnia 2007 roku. Producent rolny nie został jednak poinformowany o terminie kontroli i nie był przy niej obecny. W wyniku kontroli na miejscu i dokonanych pomiarów kontrolujący stwierdzili, że powierzchna działki "C", zadeklarowana przez rolnika jako łąka, stanowi odłóg – zarośnięte trzciną stawy, co w konsekwencji spowodowało, że powierzchnia działek zadeklarowana przez skarżącego została pomniejszona o powierzchnię działki "C". Raport z kontroli na miejscu został przesłany do wnioskodawcy. Sposób przeprowadzenia w niniejszej sprawie kontroli w miejscu, a więc gromadzenie materiału dowodowego narusza zasady postępowania wyrażone w powołanych powyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i to w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wskazać bowiem należy, że z akt sprawy wynika, iż kontrola w miejscu, która odbyła się w dniu 5 grudnia 2007 roku przeprowadzona została na wniosek Sekcji Kontroli Wewnętrznej [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, a skarżący nie został o kontroli zawiadomiony i nie był przy niej obecny. W dniu 8 stycznia 2008 roku organ I instancji powiadomił skarżącego o możliwości złożenia wyjaśnień. Skarżący w dniu 10 stycznia 2008 roku złożył oświadczenie, do którego treści organ I instancji nie ustosunkował się. W tak ustalonych okolicznościach została wydana decyzja pierwszoinstancyjna z dnia 29 lutego 2008 roku, którą umorzono postępowanie w sprawie przyznania płatności do upraw roślin energetycznych w całości i przyznano płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 1.945,65 zł. Przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy powiadomił jedynie skarżącego o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i przedłużył na podstawie art. 36 §1 k.p.a. termin do wydania decyzji z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy do 20 czerwca 2008 roku. Zaskarżoną natomiast do Sądu decyzją z dnia 16 czerwca 2008 roku organ odwoławczy "utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję." – pierwszoinstancyjną Przytoczony opis działań organów administracji publicznej prowadzi do wniosku, iż zostały naruszone zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie może bowiem konwalidować powyższych uchybień fakt doręczenia skarżącemu odpisu protokołu z dnia 5 grudnia 2007 roku. Poza bowiem oględzinami urzędnika, które odbyły się w dniu 5 grudnia 2007 roku utrwalonymi również na zdjęciach, nie ma innego dowodu na okoliczność, od kiedy działka o nr ewidencyjnym 929/5 nie była użytkowana na cele rolnicze. Kontrolujący nie ustalili także granic działki oznaczonej nr ewidencyjnym 929/5, ani którejkolwiek z jej części składowych tj. lasu, stawu i łąki, podczas gdy, jak podnosi skarżący działka oznaczona nr 929/5 z trzech stron graniczy z drogą, a w jej narożnikach znajdują usytuowane na trwałe znaki geodezyjne. Nie przesądzając zatem wyników ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego organy administracji rozpoznając ponownie sprawę ustalą i wyjaśnią ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny w sprawie, przy czynnym udziale strony. Wynik zaś ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne zapadłej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 powołanej ustawy. a.ł.