II SA/Łd 70/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając w oparciu o przepisy art. 48 ust.1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2001r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał S. M. rozbiórkę zrealizowanej samowolnie rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce w Z. przy ul. W. 9. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. M. podnosząc, iż organ wydając decyzję w oparciu o art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane postąpił wbrew art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007r. nowelizującej ustawę Prawo budowlane. Odwołujący stanął na stanowisku, iż sprawa samowoli budowlanej winna być rozstrzygana w oparciu o przepisy wskazanej ustawy a obiekt w całości zalegalizowany, tym bardziej, iż inwestor przedłożył żądaną przez organ dokumentację, zniszczenie budynku jest w pełni nieuzasadnione. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając przesłanki rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż na wniosek z dnia 12 kwietnia 2007r. D. Z., współwłaścicielki nieruchomości przy ul. W. 9 w Z., przeprowadzone zostały w dniu 10 maja 2007r. oględziny w trakcie których ustalono, iż przedmiotem wniosku są dwa przylegające do siebie budynki. Budynek pierwszy zlokalizowany jest w głębi działki, w części południowo-wschodniej, o przeznaczeniu na warsztat stolarski i jest on przedmiotem odrębnego postępowania. Drugi budynek zlokalizowany natomiast od strony południowo-zachodniej przy granicy z sąsiednią działką przy ul. W. 11. Jedna część tego budynku wybudowana została w okresie po 1972r. i przed 1980r. a następnie została samowolnie rozbudowana i nadbudowana. W poczet materiału dowodowego zaliczono mapę sytuacyjno-wysokościową zaewidencjonowaną przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 5 października 1998r., na której naniesiona została istniejąca wówczas na działce zabudowa. Ustalono, iż obecnie obrys budynku obejmuje odrębne wcześniej obiekty, opisane na w/w mapie jako budynek gospodarczy murowany i budynki gospodarcze o konstrukcji drewnianej. Na podstawie analizy w/w mapy organ I instancji stwierdził, iż budynki drewniane zostały rozebrane a w ich miejsce rozbudowany został budynek murowany, który był pierwotnie parterowy, a całość została nadbudowana. Ustalono, iż inwestorem był S. M. i na prowadzone prace nie posiadał żadnego pozwolenia. Organ I instancji prowadząc czynności zmierzające do ustalenia rzeczywistej daty realizacji poszczególnych prac budowlanych ustalił, że roboty zostały rozpoczęte po 5 października 1998r. i do dzisiaj nie zostały zakończone a nadto, iż przedmiotowy obiekt w części przedstawionej na mapie zrealizowanej przed 1980r. funkcjonował legalnie, rozbudowa i nadbudowa zrealizowane zostały samowolnie. Organ odwoławczy podkreślił, iż nie kwestionuje ustaleń poczynionych przez organ I instancji i podkreślił, iż sprawa winna być rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. Dalej wyjaśnił, iż dla obszaru na jakim znajduje się nieruchomość nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Przytaczając treść przepisów art. 29 i art. 48 w/w ustawy wywiódł, iż wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy nie ma możliwości legalizacji części obiektu wybudowanych samowolnie. Przepis art. 48 ust. 2 w/w stanowi, iż legalizacja jest możliwa jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku planu, i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, iż zaistniały stan faktyczny obliguje organy do zastosowania bezpośrednio regulacji prawnej z art. 48 ust. 1 w/w ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, wyjaśnił, iż art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 99 poz. 665 ) stanowi, iż do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r. a przed dniem 11 lipca 1998r. i przed dniem 11 lipca 2003r. a nie zostało wszczęte postępowanie, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowej sprawy nie dotyczy w/w przepis gdyż budowa nie została zakończona przed 11 lipca 1998r. Organ odwoławczy dodał, iż nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia fakt, iż inwestor przedłożył dokumentację wymaganą na mocy postanowienia z dnia 6 czerwca 2007r., ponieważ postanowienie to zostało uchylone co oznacza, że nigdy nie posiadało przymiotu ostateczności. Skargę na powyższą decyzję złożył S. M., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, iż decyzje organów nadzoru budowlanego oparte zostały na kłamstwach D. Z., która stała się współwłaścicielką dopiero w 1999r. natomiast budowa rozpoczęta została w 1972r., wyjaśnił, iż na budowę sporządzona została dokumentacja techniczna zaś ojciec otrzymał wymagane zezwolenie. Oświadczył, iż prace były rozłożone w długim okresie czasu ponieważ nie zawsze dysponował wystarczającymi środkami pieniężnymi. Zdaniem strony podwyższenie budynku o 3 pustaki, postawienie ścianek działowych i pokrycie budynku dachem nie stanowi przestępstwa i naruszenia przepisów budowlanych w stopniu uzasadniającym nakazania rozbiórki obiektu. Tym bardziej, iż budynek według projektu miał mieć 12m, a skarżący dokonał połączenia budynków między, którymi był pusty plac i połączył te obiekty, natomiast podwyższenie poddasza i pokrycie wspólnym dachem, zdaniem strony nie wyklucza zalegalizowania obiektu, tym bardziej, iż budynek nadal pozostaje budynkiem parterowym. Dodał, iż w postanowieniu zobowiązującym do przedłożenia odpowiednich dokumentów organ I instancji wskazał, iż nie jest możliwe wydanie nakazu na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., postanowienie to została uchylone na skutek zażalenia Pani Z. i jej fałszywych, krzywdzących wyjaśnień. Skarżący zarzucił również organom nadzoru budowlanego, iż nie przeprowadziły wnikliwie i szczegółowo postępowania, dały wiarę nieprawdziwym wyjaśnieniem współwłaścicielki oraz podtrzymał stanowisko, iż w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007r. nowelizującej ustawę Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji mocą, której nakazano S. M. rozbiórkę zrealizowanej samowolnie rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce w Z. przy ul. W. 9. Ustalenia faktyczne organów pozwoliły na stwierdzenie, iż obecnie obrys budynku obejmuje odrębne wcześniej obiekty, opisane na mapie jako budynek gospodarczy murowany i budynki gospodarcze o konstrukcji drewnianej. Na podstawie analizy w/w mapy organ I instancji stwierdził, iż budynki drewniane zostały rozebrane a w ich miejsce rozbudowany został budynek murowany, który był pierwotnie parterowy, a całość została nadbudowana na wysokość trzech pustaków i zadaszona. Nie ulega też żadnej wątpliwości, że prace te zostały wykonane przez skarżącego bez stosownego pozwolenia na budowę. Wykonanie powyższych prac doprowadziło w istocie do fizycznego połączenia pierwotnie wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę budynku murowanego z dobudowaną od podstaw nową jego częścią oraz połączenie całości przez podwyższenie całej nowej bryły budowli o trzy pustaki i jej zadaszenie. Powyższe ustalenia organów nadzoru budowlanego prowadzą do wniosku, iż w wyniku wydania zaskarżonej decyzji, organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego samowolnie, połączonego z budynkiem wybudowanym na podstawie uzyskanego pierwotnie pozwolenia na budowę. W zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie organu ograniczyło się do nakazania rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce położonej w Z. przy ulicy W. 9. Organ nadzoru budowlanego nie określił jednak obowiązku przywrócenia rozbudowanego i nadbudowanego budynku do stanu poprzedniego, mimo że prace te polegały, według ustaleń organów między innymi na wymianie całości stropów istniejącego budynku gospodarczego i ich wylanie również w części dobudowanej jako jednego całego stropu. Nadbudowa nowopowstałego budynku o trzy pustaki, wylanie wspólnego stropu i zadaszenie budynku doprowadziło w efekcie do fizycznego trwałego połączenia pierwotnie istniejącego budynku z dobudowaną częścią. Na tym etapie postępowania braku rozstrzygnięcia w tym zakresie nie można poczytywać jednak jako wady decyzji, gdyż przepis art. 48 Prawa budowlanego nie stwarza podstawy do nakazania przywrócenia budynku rozbudowanego do stanu poprzedniego. Obowiązek taki bowiem może być określony przez organ na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w wypadku, gdy w razie stwierdzenia samowoli budowlanej organ nie zastosuje art. 48, a dalsze postępowanie podejmie w trybie określonym w art. 50 i 51 tej ustawy. W przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wykonanych obiektów budowlanych w taki sposób, iż zostały one połączone w sposób trwały z budynkiem wzniesionym w zgodzie z przepisami prawa budowlanego wypowiedział się NSA OZ we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 grudnia 1996 r. w sprawie IISA/WR 236/96 {OSP 1997/11/202) LEX Nr 31506 , w którego tezie czytamy: "Na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) organ nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego". Organy nadzoru budowlanego pominęły tę kwestie całkowicie w swych rozważaniach, nie zauważając w ogóle problemu trwałego połączenia elementów powstałego budynku. W ocenie Sądu również niedostatecznie została rozważona kwestia możliwości legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Organy nadzoru budowlanego skwitowały ten problem wywodem zawierającym się w jednym zdaniu, iż dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz, że nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu, co stanowi o niespełnieniu warunków do legalizacji. Tak więc kontrolowane rozstrzygnięcie oparte zostało wyłącznie na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane z pominięciem postępowania legalizacyjnego przewidzianego w ust. 2 tego artykułu. W tym miejscu należy zauważyć, że przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie uzależnia odstąpienia od zastosowania sankcji w postaci rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części tylko od stwierdzenia zgodności budowy takiego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku planu z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca uzależnił bowiem możliwość takiej legalizacji od zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nie wiąże więc możliwości legalizacji jedynie z posiadaniem decyzji lokalizacyjnej bądź obowiązywania planu miejscowego na danym terenie, lecz idzie dalej w swych zamierzeniach widząc możliwość legalizacji samowoli budowlanej w przypadku jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zapis omawianego art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego od 1 stycznia 2004 r. w bardzo wielu gminach na terenie kraju. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 października 2007 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gl 245/07 - LEX Nr 347955 formułując następującą tezę: "Skoro przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje dokonanie oceny co do zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednocześnie nie ogranicza oceny tej zgodności wyłącznie do badania zgodności z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, to nie jest uprawnione twierdzenie, że brak tego planu i brak decyzji uniemożliwia zbadanie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Reasumując stwierdzić trzeba, że przedmiotem badania w ewentualnym postępowaniu legalizacyjnym wyznaczonym ramami przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego winno być ustalenie zgodności obiektu z porządkiem planistycznym na danym obszarze. Należy podzielić również wywody zaprezentowane w uzasadnieniu cytowanego orzeczenia WSA w Gliwicach, iż porządek planistyczny jest wyznaczony albo przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo też innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem przedstawicieli doktryny, tam gdzie w związku z brakiem planu nie obowiązuje "gminny" porządek planistyczny, obowiązuje w zakresie zagospodarowania przestrzennego "państwowy" porządek planistyczny (Por. Z. Niewiadomski, Red.: Komentarz do ustawy Prawo budowlane, Warszawa 2006, s. 497). Ten drugi porządek jest wyznaczony przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w tym m.in. art. 61 tej ustawy oraz przepisami ustaw szczególnych, takich jak: Prawo ochrony środowiska, Prawo wodne, Prawo geologiczne i górnicze, o ochronie przyrody, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o drogach publicznych, o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i in. Istnieją więc podstawy prawne do badania zgodności powstałej samowoli budowlanej z porządkiem prawnym wynikającym z obowiązujących regulacji prawnych. Omawiając powyższą kwestię wypada również przywołać tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 05 czerwca 2008 r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 277/08 - LEX Nr 436847, w której Sąd wyraził pogląd, iż "Skoro zaświadczenie wójta (burmistrza) o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, to niezgodne z zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania. Rozwiązaniem, które czyni realną legalizację samowoli budowlanej na terenach, na których brak jest planu miejscowego, jest dopuszczenie wydania decyzji o warunkach zabudowy również w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej" Nie przesądzając wyników ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić w jego toku zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu stanowisko, zaś podjęte decyzje uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaprezentowane poglądy nie przesądzają jednak o zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedynie wskazuje na konieczność zbadania tej okoliczności przez organy nadzoru budowlanego w znacznie szerszych, wyżej omówionym zakresie. Reasumując, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że kontrolowana decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, co w konsekwencji prowadzić musiało do uchylenia ich na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził również na podstawie art. 152 p.p.s.a. , iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie. a.ł.