I SA/Wa 856/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, spowodowanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. – wydaną na podstawie art. 98 lit. a) ust. 1 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału – orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości, ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] i zobowiązał W. K. do wniesienia powyższej opłaty. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustaliło, że na skutek wniosku właściciela nieruchomości KW [...] położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...], Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki ewidencyjne nr: [...]. Zawiadomieniem z dnia 23 maja 2007 r., wydanym na podstawie art. 61 § 4 kpa, doręczonym stronie w dniu 6 czerwca 2007 r., W. K. poinformowany został o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej. Jednocześnie poinformowano stronę o terminie przeprowadzenia wizji w terenie przez rzeczoznawcę majątkowego oraz o możliwości wniesienia uwag i dokumentów a także możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami, w terminie od 3 do 14 września 2007 r. Po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, w którym przyjęto, iż przed dokonaniem podziału wartość nieruchomości wynosiła [...] zł, zaś po jej podziale - [...] zł., organ I instancji wysłał do strony pismo z dnia 9 października 2007 r. informując ją o możliwości wniesienia uwag, zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, złożenia pisemnych wyjaśnień i dokumentów w terminie określonym na dni 15 i16 października 2007 r. Następnie w dniu 18 października 2007 r. Prezydent W. wydał decyzję ustalającą przedmiotową opłatę adiacencką na kwotę [...] zł, biorąc pod uwagę, iż zgodnie z powołaną wyżej uchwałą, stawka opłaty adiacenckiej wynosiła [...]% wzrostu wartości, czyli w przedmiotowej sprawie zamykała się w kwocie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło także, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta W., tj. [...] października 2007 r. W. K. ( co wynikało z notatki służbowej znajdującej się w aktach sprawy) stawił się w Urzędzie W. Stronie udostępniono akta sprawy oraz udzielono niezbędnych informacji. Tego też dnia W. K. złożył też osobiście w Urzędzie pismo zatytułowane "odwołanie", w którym sformułował swoje uwagi dotyczące operatu szacunkowego. Wskazał m. in., że w jego opinii wycena została dokonana w oparciu o nierealne ceny. Wyraził także wątpliwość, co do możliwości tak znacznego wzrostu wartości nieruchomości w tak krótkim czasie. Zwrócił również uwagę na poniesione przez siebie znaczne koszty poprawy infrastruktury nieruchomości, m. in. doprowadzenia tzw. mediów. Po doręczeniu decyzji, w odwołaniu z dnia 7 listopada 2007 r. W. K. zakwestionował prawidłowość wydania decyzji, jak również zasadność wyceny. Zwrócił uwagę, że data wydania decyzji to ta sama data, w której złożył pismo w sprawie, co świadczy o nieuwzględnieniu zawartych w tym piśmie uwag. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uwzględniło stanowiska odwołującego się i stwierdziło, że organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa prawidłowo zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania. W szczególności Kolegium podkreśliło, że przed wydaniem decyzji pismem z dnia 9 października 2007 r., doręczonym w dniu 17 października 2007 r., powiadomiono stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie. Wprawdzie dopiero w dniu wydania decyzji strona zapoznała się z aktami sprawy (notatka służbowa z dnia [...] października 2007 r.), jednak, zdaniem Kolegium, trudno winą za to obarczać tylko organ prowadzący postępowanie. Odmawiając słuszności zarzutom odwołania organ odwoławczy, powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie uznał, że strona w odpowiedzi na zawiadomienie z dnia 23 maja 2007 r. o wszczęciu z urzędu niniejszego postępowania nie skorzystała ani z prawa uczestniczenia w oględzinach nieruchomości, ani z prawa złożenia jakichkolwiek dokumentów czy wyjaśnień. Operat szacunkowy nieruchomości sporządzony został przez biegłego rzeczoznawcę w sierpniu 2007 r., zatem istniała możliwość zapoznania się z nim w terminie wskazanym przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł W. K. Skarżący w skardze podniósł m. in., że pismo z dnia 9 października 2007 r. (wysłane dnia 10 października 2007 r.) wpłynęło do jego placówki pocztowej w dniu 12 października 2007 r. (piątek), natomiast termin do zapoznania się z materiałami sprawy wyznaczony został na 15-16 października 2007 r. (poniedziałek, wtorek). Ponadto na rozprawie przed sądem w dniu 21 listopada 2008 r. skarżący wyjaśnił do protokołu, że odbiór pisma z dnia 9 października 2007 r. kwitowała jego matka a on sam przebywał wtedy poza W. Poinformowany telefonicznie przez matkę o powyższej przesyłce, zatelefonował do Urzędu, powiadamiając o pobycie swoim poza W. Uzyskał wówczas informację, że z aktami sprawy może zapoznać się w terminie późniejszym. Jak wynikało to z dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący w dniu [...] października 2007 r. stawił się w Urzędzie Gminy, gdzie otrzymał do zapoznania się dokumentację, ale już wraz z podpisaną decyzją administracyjną, wydaną w tym samym dniu. W tych warunkach skarżący twierdził, że Urząd Gminy wprowadził go w błąd informując wcześniej, że decyzja ta zostanie anulowana a po rozpatrzeniu jego uwag wniesionych w dniu [...] października 2007 r. zostanie wydane nowe rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, co w konsekwencji prowadziło do uchylenia obu decyzji wydanych w tej sprawie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie zachodziła tego rodzaju sytuacja, skutkowało to uznaniem skargi za uzasadnioną. Zgodnie z jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej wyrażoną w art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Obowiązek ten pozostaje z resztą w bezpośrednim związku z dyrektywą zawartą w art. 8 kpa, zobowiązującą organ administracji publicznej do stania na straży praworządności i pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania stron do organów państwa. Obie te zasady są ściśle powiązane z zasadą wynikającą z art. 9 kpa, który stanowi o obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że wspomniane wyżej zasady zostały w tym postępowaniu naruszone. W ocenie Sądu, wprawdzie strona została pouczona zawiadomieniem z dnia 23 maja 2007 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i uprawnieniu do składania wniosków dowodowych ( z czego istotnie, w tamtym okresie czasu nie skorzystała), ale w sytuacji, gdy organ uznał za celowe ponownie stronę o powyższych uprawnieniach pouczyć i udzielił jej odpowiedniego terminu na skorzystanie z tych uprawnień, pouczenie to powinno zapewniać stronie możliwość realnego skorzystania z jej praw. Jak wynika natomiast z materiału dowodowego, powiadomienie z dnia 9 października 2007 r., jakie wystosował Prezydent W. do skarżącego, miało praktycznie charakter jedynie iluzoryczny. Zgodnie z jego treścią, informowało ono stronę o fakcie zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do zakończenia postępowania i zakreślało jej termin ( 15 i 16 października 2007 r. ) na: zapoznanie się z dokumentami, wniesienie uwag, składanie pisemnych wyjaśnień i dokumentów w siedzibie Urzędu W. Powyższe powiadomienie skarżący ( jego matka ) odebrał jednak dopiero w dniu 17 października 2004 r. a zatem po upływie zakreślonego mu terminu. Z notatki służbowej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w dniu [...] października 2007 r. stawił się w Urzędzie i wprawdzie udostępniono mu akta sprawy oraz udzielono wszelkich, niezbędnych informacji, jednakże, w tym dniu organ wydał już decyzję, która znajdowała się w aktach sprawy wydanych skarżącemu. W związku z powyższym należy stwierdzić, że udzielając stronie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy i zgłoszenie ewentualnych wniosków dowodowych organ winien wyznaczyć stronie, albo bardziej odległy termin, albo wskazać dłuższy okres czasu na zapoznanie się z materiałem dowodowym. Dodatkowo w sytuacji, gdy strona kontaktuje się z Urzędem i prosi o nieznaczne wydłużenie tego okresu, na co uzyskuje zgodę, niedopuszczalne jest w tym momencie wydanie decyzji. Takie postępowanie, wbrew zapewnieniom udzielonym stronie, jest bowiem nie tylko dowodem lekceważenia przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, zabezpieczonego postanowieniami art. 10 kpa., ale działanie takie może mieć również istotny wpływ na wynik sprawy Zgodnie z przepisem art. 10 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej ogólnej zasady postępowania administracyjnego jest możliwe tylko w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, która to sytuacja w tej sprawie nie zachodziła. Dodać też trzeba, że w pojęciu czynnego udziału strony w postępowaniu, mieści się zawiadomienie jej o skompletowaniu dowodów w sprawie oraz o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co zebranych materiałów. Naruszenie zatem zagwarantowanej stronie zasady czynnego udziału w postępowaniu należało uznać za kwalifikowaną wadę procesową postępowania. Załatwienie bowiem sprawy administracyjnej w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są rozstrzygnięcia (decyzja administracyjna) koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi zwłaszcza w art. 10 § 1 kpa. Powyższy pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładowo warto w tym miejscu wskazać na wyrok z dnia 3 października 1988 r., sygn. akt II SA 165/88 (nie publ.), w którym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż w przypadku, gdy strona wnosi o udzielenie jej terminu dla ustosunkowania się co do treści przeprowadzonego w sprawie dowodu z opinii biegłego, a nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 10 § 2 kpa, to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest udzielić jej terminu odpowiedniego dla tego celu, zaś wydanie decyzji powinno nastąpić dopiero po upływie tego terminu. Dodatkowo podnieść również należy, że w zaskarżonych decyzjach organy, powołując się na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, tekstu tej uchwały nie dołączyły do akt sprawy, choć stanowiła podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zatem treść w/w uchwały winna zostać dołączona do akt administracyjnych a postępowanie powinno zostać przeprowadzone z poszanowaniem art. 6, 8, 9 i 10 kpa. W szczególności, organ powiadamiając stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszeniu wniosków dowodowych winien wyznaczyć jej termin na tyle znaczny, aby powiadomienie to dotarło do strony przed upływem zakreślonego jej terminu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.