II OSK 1439/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 724/07 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji odmawiającej stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r., 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego S. W. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.W. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie zmiany decyzji odmawiającej stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez S.W.. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2007 r. o odmowie zmiany decyzji Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] maja 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2005 r. o odmowie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez S.W., poprzednio S. W.. Wojewoda Dolnośląski odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez S.W., z uwagi na to, że utracił on obywatelstwo polskie w związku z wyjazdem w 1957 r. na stałe do Izraela i nabyciem obywatelstwa izraelskiego oraz uzyskaniem zgody na zmianę obywatelstwa polskiego uchwałą nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r. wskazał, że możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 154 kpa uzależniona jest od wykazania, że za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu, jakkolwiek skarżący posiada interes w zmianie decyzji o odmowie stwierdzenia posiadania przez niego obywatelstwa polskiego, to interesu tego nie można zakwalifikować jako słuszny. Słuszny interes strony wystąpi jedynie w przypadku, gdy zmiana lub uchylenie decyzji nie będzie skutkowało wydaniem nowej decyzji naruszającej w sposób rażący przepisy prawa. Zmiana decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] maja 2006 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2005 r. spowodowałaby wydanie decyzji rażąco naruszającej art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 ze zm.) poprzez stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez osobę, która to obywatelstwo utraciła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, stwierdził, że postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja odmawiająca skarżącemu stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego nie wykreowała żadnych uprawnień zarówno dla skarżącego, jak również wobec osób trzecich. W ocenie Sądu nie można uznać, że za wzruszeniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes skarżącego. Wniosek skarżącego o zmianę decyzji w trybie art. 154 K.p.a. stanowi polemikę z argumentacją zawartą w ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającej stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, opierającą się głównie na zarzutach, iż uchwała Rady Państwa nie mogła stanowić generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego. Nie jest wystarczające jako uzasadnienie interesu strony wskazanie zainteresowania skarżącego uzyskaniem poświadczenia praw jako obywatela polskiego. W przypadku zmiany decyzji w trybie art. 154 K.p.a. zasadnicze znaczenie ma bowiem wykazanie takich powodów, które usprawiedliwiałyby starania skarżącego o uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu nie został ujawniony taki interes strony, który można byłoby zakwalifikować jako słuszny, zaś organ nie dopatrzył się, aby za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny. W skardze kasacyjnej od wyroku, skarżący zarzucił naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 i 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez to, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 i 154 K.p.a., a także nie dokonał właściwej oceny stanu faktycznego ustalonego przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, co doprowadziło do ustalenia braku istnienia przesłanek do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. Skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny ustalonego w sprawie materiału dowodowego uznając, że strona nie wykazała słusznego interesu prawnego w zmianie decyzji o odmowie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Skarżący wskazywał, jako uzasadnienie wniosku o zmianę decyzji ostatecznej, na zamiar uzyskania poświadczenia swoich praw i obowiązków wynikających z faktu posiadania obywatelstwa polskiego. Korzystne dla skarżącego stanowisko sądów administracyjnych w kwestii prawnej skuteczności uchwały Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. skłoniło skarżącego do złożenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji i w konsekwencji uzyskanie poświadczenie obywatelstwa polskiego. Natomiast stanowisko Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, iż stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego prowadziłoby do wydania decyzji rażąco naruszającej przepisy prawa jest wadliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał własnej oceny istnienia słusznego interesu strony, nie odnosząc się przy tym do zarzutów skarżącego. Zmiana decyzji w trybie art. 154 K.p.a. ma charakter uznaniowy, a obowiązkiem organu administracji jest ustalenie i ocena istnienia słusznego interesu strony w zmianie ostatecznej decyzji. Natomiast organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż zmiana decyzji z dnia [...] maja 2006 r. prowadziłaby do wydania decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Wskazując takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności wymaga rozpatrzenia przytoczony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 154 K.p.a., który sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji akceptującego stanowisko organu, iż nie można zmienić lub uchylić decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. z tego tylko powodu, że kwestionowana decyzja narusza prawo, ponieważ ani interesu społecznego, ani słusznego interesu strony, które mogą przemawiać za zmianą lub uchyleniem decyzji, stosownie do przepisu art. 154 § 1 K.p.a. nie można upatrywać w tym, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem określonych przepisów prawa, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalną polemika ze stanowiskiem przyjętym we wcześniejszym ostatecznym rozstrzygnięciu. Należy podzielić zarzut, że takie stanowisko nie jest trafne. Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, iż na podstawie art. 154 K.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa (wydana zgodnie z przepisami prawa), jak i decyzja wadliwa prawnie, to jednak nie wyprowadził z tego właściwych wniosków. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a., podobnie jak uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. należy do trybów nadzwyczajnych, które zgodnie z ustawą pozwalają zweryfikować decyzję, która formalnie obowiązuje, ale obiektywnie jest nieprawidłowa. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. W przypadku, gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenie nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. Nie sposób zakładać, że interes społeczny i słuszny interes strony nie przemawia za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, która jest prawnie wadliwa, jeżeli wadliwość ta nie stanowi uzasadnionej podstawy do stwierdzenia jej nieważności albo do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją. Takie stanowisko było przyjmowane w doktrynie odnośnie art. 135 i 136 K.p.a. w pierwotnym brzmieniu tych przepisów, od wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 stycznia 1961 r. (E. Iserzon, J.. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego; Komentarz, Wyd. Prawnicze Warszawa 1970 r., str. 256 - 267). Według tych komentatorów w sytuacjach takich, jak błąd w ustaleniu stanu faktycznego lub błąd w ocenie prawnej stanu faktycznego albo zmiana wykładni przepisów prawa, możliwe jest uchylenie lub zmiana decyzji przy zastosowaniu trybu określonego w art. 135 lub 136 K.p.a. Zmiany art. 135 i 136 K.p.a., które w obowiązującym tekście Kodeksu postępowania administracyjnego oznaczone są jako art. 154 i 155, dotyczyły głównie tego, że stosowanie tych przepisów ograniczono do decyzji ostatecznych oraz dodano przesłanki w postaci "interesu społecznego lub słusznego interesu strony", od których zależy możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a które to przesłanki, na gruncie art. 135 i 136 K.p.a. w poprzednim brzmieniu były przyjmowane w drodze wykładni. Tak też rozumiane były przepisy art. 99 i 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), które regulowały podstawy uchylenia lub zmiany także decyzji ostatecznej. Odnośnie art. 154 i 155 K.p.a., w aktualnie obowiązującym brzmieniu, również przyjmuje się, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia także obowiązującej decyzji, która może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 696). Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać formalne dalsze obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Oznacza to, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a., twierdząc, iż decyzja ta jest wadliwa (narusza prawo), organ powinien rozważyć, czy decyzja jest rzeczywiście wadliwa prawnie, a w razie istnienia takiej wadliwości powinien ocenić, czy są to wady kwalifikowane wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a., co uzasadnia wszczęcie postępowania wznowieniowego albo o stwierdzenie nieważności decyzji, a jeżeli nie są to wady tego rodzaju, powinien rozstrzygnąć, czy z uwagi na stwierdzone wadliwości (naruszenia prawa) interes społeczny i słuszny interes strony przemawia za tym, że decyzja ostateczna podlega uchyleniu lub zmianie. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 § 1 K.p.a. może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji, z powodu tego naruszenia. Interes społeczny oraz słuszny interes strony w żądaniu zmiany decyzji odmawiającej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego skarżący wiążę z tym, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o obywatelstwie polskim. We wniosku o zmianę ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] maja 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2005 r., skarżący zarzucił, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, ponieważ uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael - nie stanowiła prawnie skutecznego zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do skarżącego. Odmawiając zmiany tych decyzji organ zajął stanowisko, że kwestionowane decyzje nie naruszają przepisów prawa, a wobec tego zmiana tych decyzji oznaczałaby wydanie decyzji niezgodnych z prawem, ponieważ powołana uchwała Rady Państwa stanowiła prawnie skuteczne zezwolenie w stosunku do skarżącego na zmianę obywatelstwa i na skutek nabycia obywatelstwa izraelskiego skarżący utracił obywatelstwo polskie. Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko przyjmując, iż zarzuty skarżącego, że powołana uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego, są jedynie polemiką z argumentacją przedstawioną w ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców odmawiającej stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionujące to stanowisko są uzasadnione. Organ uzasadnił stanowisko wskazując jedynie, że zmiana decyzji z dnia [...] maja 2005 r., w ten sposób, że stwierdzonoby, iż skarżący posiada obywatelstwo polskie, wprowadziłaby do obiegu prawnego decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną naruszającą w sposób rażący przepisy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim poprzez stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez osobę, która to obywatelstwo utraciła. Według poglądu przyjętego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt 965/ 05 (ONSAiWSA z 2006 r., z. 2, poz. 67), który został przyjęty w kolejnych wyrokach NSA, dotyczącego oceny charakteru prawnego i skutków prawnych uchwały nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego, uchwała Rady Państwa mogłaby być oceniana, czy jest orzeczeniem o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego określonej osoby jedynie w sytuacji, gdyby zostało ustalone, że podanie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa tej osoby zostało przekazane ze stosownym wnioskiem Radzie Państwa i było rozpatrywane przez Radę Państwa przed podjęciem tej uchwały. W takim tylko przypadku możliwe byłoby ocenianie, czy uchwała Rady Państwa stanowi zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego określonej osoby, mimo że osoba ta nie została wymieniona z imienia i nazwiska w uchwale Rady Państwa. Wynika to z faktu, że stosownie do przepisów art. 11 i 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, które są podstawą oceny, czy określona osoba utraciła obywatelstwo polskie, orzekanie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa było stosowaniem przepisów prawa w indywidualnej sprawie dotyczącej określonej osoby. Nie jest więc trafne stanowisko, że uchwała nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. mogła stanowić orzeczenie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa określonej osoby, mimo że podanie tej osoby nie zostało przekazane do Rady Państwa, ponieważ z wnioskiem o podjęcie tej uchwały przez Radę Państwa wystąpił Prezes Rady Ministrów. Oznacza to, że nie można podzielić w takich warunkach poglądu, że uwzględnienie wniosku skarżącego o zmianę decyzji ostatecznej odmawiającej potwierdzenia obywatelstwa polskiego prowadziłoby do wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wręcz przeciwnie, to decyzja odmawiająca potwierdzenia posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego narusza prawo, jeżeli z ustaleń organu wynika, iż podanie rodziców skarżącego z dnia 16 stycznia 1957 r. o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego nie zostało przekazane do rozpatrzenia przez Radę Państwa, co oznaczałoby, że powołana uchwała nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie stanowiła orzeczenia o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do skarżącego. W takim przypadku organ powinien ocenić, stopień naruszenia przepisów art. 11 i 13 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. w związku z art. 17 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim decyzją Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] maja 2006 r. i utrzymaną nią w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2005 r. oraz w razie stwierdzenia, że naruszenie tych przepisów nie jest rażące powinien uwzględnić to w toku rozpoznawania wniosku skarżącego o zmianę decyzji ostatecznej. Natomiast w razie przyjęcia, że naruszenie tych przepisów było rażące, skutkowałoby to koniecznością wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji z powodu wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie uwzględnieniem wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 154 K.p.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyli zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. W toku ponownego rozpoznawania wniosku skarżącego o zmianę decyzji organ uwzględni oceną prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obejmują zwrot opłat sądowych poniesionych przez skarżącego oraz zwrot wynagrodzenia adwokackiego według norm przepisanych.