II GSK 302/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Gl 946/08 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uzupełniającej płatności zwierzęcej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. III SA/Gl 946/08, oddalił skargę J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. W dniu 14 maja 2007 r. J. G. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. Suma powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności wyniosła w zakresie jednolitej płatności obszarowej (JPO) - 40,16 ha, w zakresie płatności uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych (UPO) - 10,79 ha, natomiast w zakresie płatności zwierzęcej (PZ) 29,10 ha. Gospodarstwo wnioskodawcy zostało objęte kontrolą przeprowadzoną w dniu 21 sierpnia 2007 r., podczas której stwierdzono rozbieżności w stosunku do powierzchni deklarowanej działek rolnych oznaczonych we wniosku jako działki: B, D, J, AD, w stosunku do których wnioskowano o płatności zwierzęce (PZ) i uzupełniające płatności obszarowe. Ponadto kontrola administracyjna wniosku przy wykorzystaniu Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli wspomagającego proces kontroli i obsługi spraw wykazała nieprawidłowości dotyczące między innymi działki 3109/1 oraz działki rolnej wykazanej jako działka N oraz działki ewidencyjnej 3510, co spowodowało wezwanie strony do wyjaśnień. Wykryte nieścisłości J. G. skorygował, dokonując korekty wniosku o przyznanie płatności na rok 2007. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. przyznał J. G. płatności do gruntów rolnych na 2007 r. w wysokości 14.816,63 zł, na co składały się: jednolita płatność obszarowa (11.953 zł), uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych (2863,58 zł), oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W skutek złożonego przez J. G. odwołania od tej decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w C. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), art. 5a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, uchylił sporną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zarzutów odwoławczych, nie podzielił ich zasadności, przy czym wskazał, że przyznana kwota płatności jest niewłaściwa. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. ponownie rozpoznając wniosek z dnia 14 maja 2007r. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r., wydał w dniu [...] maja 2008 r. decyzję, którą to przyznał płatności do gruntów rolnych na 2007 r. w wysokości 14.864,87 zł, na co składały się: jednolita płatność obszarowa (12.001,29 zł), uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych (2.863,58 zł), oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W podstawie prawnej wskazał art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W odwołaniu od decyzji, skierowanym do Dyrektora ARiMR w C., J. G. ponowił w całości argumentację zaprezentowaną w piśmie odwoławczym z dnia 19 marca 2008 r., a dotyczącą odmowy przyznania płatności zwierzęcej. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w C. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, dalej rozporządzenie MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ przywołując treść § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wskazał, że we wniosku złożonym przez J. G. w roku 2006 wnioskodawca zgłosił do płatności szereg działek rolnych, na których podał m.in. jako uprawy: trawy i motylkowate, przy czym we wniosku nie zadeklarował ani jednej działki z grupą upraw: trwały użytek rolny lub też trawa na gruntach ornych. W tej sytuacji gdy warunkiem przyznania płatności zwierzęcej jest przyznanie płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych na podstawie wniosku za 2006 r., co w sprawie nie miało miejsca, gdyż strona w ramach wniosku złożonego w 2006 r. nie zadeklarowała tego rodzaju upraw, odmowa przyznania płatności zwierzęcej jest prawidłowa. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skardze na powyższą decyzję skarżący zakwestionował rozstrzygnięcie w części dotyczącej odmowy przyznania płatności zwierzęcej. Skarżący zarzucił, iż trwałe użytki zielone charakteryzują tym, że w ich składzie florystycznym dominują trawy i rośliny motylkowe, a skład łąki ulega zróżnicowaniu w zależności od rodzaju podłoża. Ustawodawca nie określił procentowego udziału traw w mieszance, co powoduje, iż ta sama uprawa może być kwalifikowana do dwóch rodzajów upraw. Skarżący podkreślił, iż cała powierzchnia upraw traw z motylkowatymi została przeznaczona na paszę, co jest warunkiem otrzymania płatności zwierzęcej, nadto została wyliczona liczba zwierząt na duże jednostki przeliczeniowe w wysokości 57,30, a łąki będące trwałymi użytkami zielonymi nie zostały w ciągu ostatnich 15 lat przeorane. Do skargi skarżący załączył m.in. opinię botanika wraz z dokumentacją. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wnioskiem z dnia 14 maja 2007 r., nie zakończonej decyzją ostateczną przed dniem 15 marca 2008 r., to jest dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262) nowelizującej ustawę z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zastosowano przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 634) stosownie do art. 4 noweli, a w konsekwencji także przepisy rozporządzeń wykonawczych, tj. rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie zagadnieniem spornym jest odmowa przyznania płatności zwierzęcej w związku z rozpoznaniem wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2007 r. Sąd przywołując treść § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. wywiódł, iż z przepisów tych wynika, że płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym - czyli w rozpoznawanej sprawie w 2007 r. - przysługuje rolnikowi, który spełnia kumulatywnie przesłanki określone w tym przepisie. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność spełnienia warunku wynikającego z treści § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. dotyczącego obowiązku posiadania przez rolnika zwierząt wpisanych lub zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Spornym jest natomiast spełnienie przez stronę drugiego z warunków wynikających z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Sąd wywiódł, że z akt administracyjnych nie wynika, by skarżącemu przyznano na podstawie wniosku złożonego w 2006 r. płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Sąd wskazał, że analiza wniosku z 14 maja 2006 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w 2006 r. i jego korekty z dnia 6 września 2006 r. dowodzi, iż skarżący podał w nim jako uprawy m.in. "trawy i motylkowate". Jednocześnie skarżący we wniosku tym nie zadeklarował jakiejkolwiek powierzchni działek wykorzystywanych pod trwałe użytki zielone bądź powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. W konsekwencji Sąd przyjął, że organy trafnie uznały, iż płatność zwierzęca skarżącemu w roku 2007 nie przysługuje. Sąd nie zaakceptował też wykładni § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. przedstawionej przez skarżącego, a sprowadzającej się do twierdzeń, że w trwałych użytkach zielonych dominują w składzie florystycznym trawy i rośliny motylkowe, a ponadto, że cała powierzchnia tych upraw faktycznie była wykorzystywana na paszę dla zwierząt. Sąd odwołując się do uregulowań zawartych w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, definiującym trwałe użytki zielone, podkreślił, że z przepisów tych wynika, iż to rolnicy byli zobowiązani we wniosku o przyznanie płatności zadeklarować utrzymanie powierzchni trwałych użytków zielonych przez okres co najmniej pięciu lat. W sytuacji zatem gdy skarżący takiej deklaracji we wniosku dotyczącym 2006 r. nie zawarł, obecne twierdzenie, iż deklarowane uprawy traw i roślin motylkowych faktycznie były trwałymi użytkami zielonymi, a ponadto, że były przeznaczone na paszę dla zwierząt, nie mogą wywrzeć zamierzonego przez skarżącego skutku prawnego. W ocenie Sądu, również okoliczność wypełnienia wniosku zgodnie z wolą pracownika agencji pozostaje bez wpływu na legalność decyzji, gdyż decyzja w zakresie sposobu wypełniania wniosku i tak ostatecznie należała do rolnika. Bez znaczenia dla sprawy jest też okoliczność odnotowana w protokole pokontrolny, iż na działkach rolnych znajdują się trwałe użytki zielone, gdyż dotyczy kontroli mającej miejsce w 2007 r. Wobec obowiązujących uregulowań prawnych, w ocenie Sądu, nie może skutkować zasadności skargi załączona do skargi opinia botanika wraz z dokumentacją. Od powyższego wyroku J. G. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej cyt. jako p.p.s.a. poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 7, 9 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., 2. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez: błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. z 2007 Nr 46, poz. 309 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2006 skarżący w sekcji VIII wskazał, iż na 29,10 ha są uprawiane trawy i motylkowe, co nie pokrywa się z terminologią z § 4 ust. 1 pkt 2 przedmiotowego rozporządzenia. Jednakże zdaniem kasatora ocena tego oświadczenia w kontekście dalszych dowodów (w szczególności załączonej do skargi opinii botanika oraz raportu z kontroli ARiMR) musi prowadzić do wniosku, iż we wniosku skarżący wskazał, iż uprawia na gruntach ornych trawę przeznaczoną na paszę. Wobec braku legalnej definicji trawy, wskazanie we wniosku, iż z uprawą trawy jest połączona uprawa roślin motylkowych, nie może prowadzić do wniosku, iż na wskazanych powierzchniach upraw rolnych nie była uprawiana trawa. Oznacza to, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wyroku zostały dokonane z naruszeniem art. 7, 9 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie kasatora, Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. z 2007 Nr 46, poz. 309 z późn. zm.). Skarżący wskazał, iż przepis ten posługuje się pojęciem "trawa", a Sąd I instancji błędnie uznał, iż występowanie w uprawie domieszek w postaci roślin motylkowych pozbawia uprawę przymiotu "trawy". Takie stanowisko w ocenie skarżącego jest nieprawidłowe, tym bardziej że domieszki te w żaden sposób nie zmieniają przeznaczenia uprawy, tj. do wykorzystania jako paszy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu przysługiwała tzw. płatność zwierzęca w roku 2007. W tej sytuacji za celowe należy uznać przedstawienie instytucji, na tle której powstał spór, a wiec instytucji płatności zwierzęcej. Płatność ta została zdefiniowana w § 1 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 46, poz. 309) ze zmianą wprowadzoną z dniem 18 kwietnia 2007 r. rozporządzeniem MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. ((Dz. U. Nr 69, poz. 462). Przepis ten stanowi, że płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, zwaną dalej "płatnością zwierzęcą", są objęte wszystkie rodzaje takich roślin, z wyłączeniem roślin, o których mowa w ust. 1 pkt 12. Dodać trzeba, iż zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw są objęte następujące rodzaje roślin uprawniane w plonie głównym: 1) zboża, w tym kukurydza; 2) rośliny oleiste - rzepak, rzepik, słonecznik i soja; 3) rośliny wysokobiałkowe - bób, bobik, łubin słodki i groch siewny; 4) rośliny strączkowe - wyka siewna, soczewica jadalna i ciecierzyca pospolita; 5) rośliny strączkowe pastewne; 6) orzechy - orzechy włoskie i leszczyna; 7) len włóknisty i oleisty; 8) konopie na włókno; 9) rośliny przeznaczone na materiał siewny kategorii elitarny i kwalifikowany, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia; 10) rośliny motylkowate drobnonasienne; 11) rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych; 12) trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy; 13) mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami. Stosownie do treści ust. 3 rośliny określone w ust. 1 pkt 1-5 i 10 obejmuje się płatnością uzupełniającą również w przypadku ich uprawy w formie mieszanek. Zestawienie przywołanych uregulowań wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że płatność zwierzęca jest rodzajem płatności uzupełniającej, przy czym płatność ta w 2007 roku przysługuje do wszystkich rodzajów roślin, także ich mieszanek, jeżeli rośliny te są przeznaczone na paszę (oprócz traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy), ale wyłącznie gdy uprawiane są na trwałych użytkach zielonych. W § 4 uszczegółowiono przesłanki przyznawania płatności zwierzęcej. Pierwotnie, zgodnie z ust. 1 płatność ta w danym roku przysługiwała, jeżeli: po pierwsze - rolnik w określonym okresie był posiadaczem określonych zwierząt (§ 4 ust. 1 pkt 1), po drugie - na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych (§ 4 ust. 1 pkt 2). Z dniem 18 kwietnia 2007 r. jako przesłankę uprawniającą do płatności zwierzęcej wprowadzono również przyznanie rolnikowi (na podstawie wniosku z 2006 roku) płatności do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych (§ 4 ust. 1 pkt 2 - w brzmieniu nadanym rozporządzeniem MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności - Dz. U. z 2007 r. Nr 69, poz. 462) W ust. 2 powołanego § 4 rozporządzenia MRiRW - w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone ww. rozporządzeniem z 11 kwietnia 2007 r. - prawodawca dookreślił, że płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2. W świetle powyższego stwierdzić należy, że płatności zwierzęca za dany rok (2007) - zarówno co do samej zasady przyznawania, jak i co do wielkości powierzchni, do której płatność przysługuje - uzależniona jest od tego, czy i do jakiej powierzchni rolnikowi - na podstawie wniosku złożonego w 2006 roku - przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni upraw przewidzianych przywołanymi wyżej regulacjami (§ 1 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 2 i § 4 ust. 2 rozporządzenia MRiRW). Przypomnienia wymaga, że do powierzchni tych upraw zalicza się: po pierwsze -powierzchnię trwałych użytków zielonych, po drugie - według stanu prawnego obowiązującego od 18 kwietnia 2007 r. - także powierzchnię upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Jeżeli chodzi o "trwałe użytki zielone" to rozporządzenie MRiRW z 13 marca 2007 r. samodzielnie nie objaśnia znaczenia tego sformułowania. Pojęcie to, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 8 tej ustawy użyte w niej określenie "trwałe użytki zielone" to trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 - według którego to - pojęcie "trwałe użytki zielone" oznacza grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999, gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92 oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22-24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Zatem o kwalifikacji gruntu do trwałych użytków zielonych decyduje nie tylko rodzaj uprawianej rośliny, ale i fakt wyłączenia z płodozmianu. Stosownie do art. 2 pkt 2a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (wprowadzonego rozporządzeniem Komisji (WE) 239/2005 zmieniającego (...) rozporządzenie (WE) nr 796/2004 - /Dz.U.UE.L.05.42.3/) sformułowanie - "trawy lub inne uprawy zielne" - oznacza wszelkie uprawy zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim /używanych bądź nieużywanych do wypasania zwierząt/ (...). Odnośnie drugiego rodzaju powierzchni, do której w 2007 roku przysługiwała płatność zwierzęca, (tj. powierzchni upraw traw zadeklarowanych w 2006 roku, przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych), wskazać należy, że w 2006 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi (Dz. U. Nr 42, poz. 280). Zgodnie z § 1 ust. 1 tego aktu płatnościami uzupełniającymi były objęte następujące rodzaje roślin uprawiane w plonie głównym: 1) zboża; 2) rośliny oleiste - rzepak, rzepik, słonecznik i soja; 3) rośliny wysokobiałkowe - bób, bobik, łubin słodki i groch siewny; 4) rośliny strączkowe - wyka siewna, soczewica jadalna i ciecierzyca pospolita; 5) orzechy - orzechy włoskie i leszczyna; 6) len włóknisty i oleisty; 7) konopie włókniste; 8) rośliny przeznaczone na materiał siewny kategorii elitarny i kwalifikowany, wymienione w załączniku do rozporządzenia; 9) rośliny przeznaczone na paszę, uprawiane na: a) łąkach i pastwiskach, b) gruntach ornych: trawy, rośliny motylkowate drobnonasienne, rośliny strączkowe pastewne, rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych. Z powyższego wynika zatem, że prawodawca wprowadził rozróżnienie znaczeniowe: 1) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych w plonie głównym na łąkach i pastwiskach i 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych w plonie głównym na gruntach ornych, a tą drugą kategorię ograniczył do czterech roślin (w tym traw). Zestawienie treści cytowanego wyżej § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2007 r. z treścią § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 marca 2006 r. prowadzi do konstatacji, że w 2007 roku płatność zwierzęca przysługiwała do mieszanek roślin, tylko jeśli te uprawiane były na trwałych użytkach zielonych. W przypadku zaś upraw roślin przeznaczonych na paszę a uprawianych na gruntach ornych prawodawca ograniczył płatność zwierzęcą wyłącznie do powierzchni traw, z pominięciem innych roślin i ich mieszanek. Uprawnienie do PZ związane z powierzchnią mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami pojawia się dopiero w stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 marca 2009 roku, na mocy rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326). Przedstawiony stan prawny wskazuje, że dla oceny czy deklarowana w złożonym w 2007 r. wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych powierzchnia uprawnia do płatności zwierzęcej, wymagało ustalenia czy na podstawie wniosku złożonego w 2006 r. przyznano płatność - a jeśli tak - do jakiej powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych - w znaczeniu przedstawionym powyżej. Niezbędnym zatem było rozważenie, czy na podstawie wniosku złożonego w 2006 r. o przyznanie płatności do wnioskowanej powierzchni upraw w postaci "trawy i motylkowe" można mówić o powierzchni trwałych użytków zielonych lub o powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, o jakich mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. W związku z powyższym należy zauważyć, że wniosek o przyznanie płatności w 2006 r. wymagał oświadczenia rolnika o sposobie wykorzystywania działek rolnych (tabela VIII wniosku). We wniosku tym wyraźnie została wyodrębniona kolumna, w której należało zadeklarować powierzchnię działek wykorzystywanych pod "trwałe użytki zielone" (sekcja VII wniosku). Jak trafnie przyjął Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję, skarżący we wniosku złożonym w 2006 r. ani też w korekcie tego wniosku nie zadeklarował jakiejkolwiek powierzchni działek wykorzystywanych pod trwałe użytki zielone. Skoro skarżący we wniosku z 2006 r. nie zawarł deklaracji o utrzymaniu powierzchni trwałych użytków zielonych przez okres co najmniej 5 lat, to oznacza, że skarżący nie otrzymał w 2006 r. płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych. Bez znaczenia jest tutaj okoliczność, że skarżący zadeklarował wykorzystanie tej powierzchni na uprawy w postaci "trawy i motylkowe", skoro jednocześnie nie oświadczył, że powierzchnia tych upraw będzie wykorzystywana jako trwałe użytki zielone, które to pojęcie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Trafnie także przyjął Sąd I instancji, że skarżący we wniosku z 2006 r. nie zadeklarował jakiejkolwiek powierzchni działek wykorzystywanych jako "uprawa traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych", skoro tego rodzaju sformułowanie nie zostało zawarte w żadnej części wniosku. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zadeklarowanie przez skarżącego we wniosku z 2006 r. wykorzystania działek rolnych w postaci "trawy i motylkowe" nie może być uznane jako zadeklarowanie tych powierzchni gruntów jako powierzchni "upraw traw" przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, mieszanka traw z motylkowatymi nie została uznana za "uprawę traw" w rozumieniu § 1 ust. 1 pkt 9 lit. b/ tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. W tym akcie prawnym wyraźnie wyodrębniono: 1) trawy oraz 2) rośliny motylkowate drobnonasienne (§ 1 ust. 1 pkt 9 lit. b/ tiret pierwsze i tiret drugie rozporządzenia), a ponadto wyodrębniono: mieszanki tych roślin (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). Z treści § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. jednoznacznie wynika, że okoliczności odnoszące się do rodzaju upraw i roślin zgłoszonych do uprawy na gruntach rolnych w 2006 r. mogły być ustalane na podstawie deklaracji zawartej we wniosku z 2006 r. oraz w korekcie tego wniosku. Oznacza to, że dla ustalenia powyższych okoliczności nie miała znaczenia załączona do akt sprawy przez skarżącego opinia botanika, bowiem z przedstawionych wyżej unormowań prawnych wynika, że zawierały one odrębne regulacje odnoszące się do klasyfikacji rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi. Skoro okoliczności te mogły być ustalane na podstawie deklaracji zawartej we wniosku z 2006 r., to trafnie też uznał Sąd I instancji, że stwierdzenia zawarte w raporcie z kontroli ARiMR odzwierciedlające stan na gruncie w 2007 r. nie mogły mieć istotnego znaczenia przy ocenie oświadczenia skarżącego zawartego we wniosku o dopłatę na 2006 r. co do sposobu wykorzystania działek rolnych w 2006 roku. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej okoliczność, że decyzją kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. przyznano skarżącemu płatności uzupełniające za 2006 r. zgodnie z wnioskiem nie może automatycznie oznaczać, iż wniosek skarżącego o przyznanie płatności zwierzęcej na 2007 r. był zasadny. Należy bowiem zauważyć, że nie każda płatność uzupełniająca przyznana na rok 2006 uprawniała do przyznania płatności zwierzęcej na rok 2007. Wynika to wyraźnie z treści § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. Zatem przyznanie płatności uzupełniającej za rok 2006 na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. (w związku z zadeklarowaniem we wniosku z 2006 r. upraw np. traw i motylkowatych w formie mieszanek) nie dawało uprawnień do przyznania z tego tylko tytułu płatności zwierzęcej na rok 2007 r. Reasumując stwierdzić należy, że chybiony jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 7, 9 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej oraz w jego uzasadnieniu. Wbrew bowiem zarzutom skarżącego, Sąd I instancji trafnie zaakceptował przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie prowadzonego przez organy obu instancji oraz ustalony przez organ stan faktyczny sprawy. Wyjaśniając istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności trafnie przyjęto, że podstawą tych ustaleń winny być dane zawarte we wniosku z 2006 r. oraz korekcie tego wniosku. Jednocześnie odniesiono się do pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, np. złożonej opinii, raportu kontroli ARiMR z 2007 r., a także do twierdzeń skarżącego, wskazując z jakich przyczyn nie mogły być uznane za mające wpływ na wynik sprawy. Tym samym zarzut wadliwej oceny przez Sąd I instancji zastosowania przez organ administracji publicznej art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należało uznać za nietrafny. W tym kontekście nie można uznać też za słuszny zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że zakres obowiązywania zasad ogólnych postępowania, w tym wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady udzielania przez organy administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej, należy zawsze oceniać wedle specyfiki rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa materialnego. Dodać należy, że beneficjent przed wypełnieniem wniosku ma możliwość zapoznania się z instrukcją jego wypełnienia. Instrukcja nie jest źródłem prawa, ale jest to swoisty sposób udzielenia informacji związanej z załatwieniem sprawy. Skarżący nie zarzucał, że nie miał możliwości zapoznania się z tego rodzaju instrukcją przy wypełnianiu wniosku w 2006 roku. Podpisanie przez beneficjenta oświadczenia odnośnie znajomości zasad przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pełni wyczerpuje pouczenie strony o jej prawach i obowiązkach. Zasady ogólne KPA mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. Uwzględniając powyższe oraz mając na uwadze to, że w skardze kasacyjnej zasadniczo nie wskazano w czym jej autor upatruje naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez Sąd I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uznania tego zarzutu za trafny. Dodać należy, że z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka regulacja oznacza, że sąd administracyjny ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Motywy zaskarżonego orzeczenia wskazują, że Sąd I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a. w pełnym zakresie. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za chybiony. Nie zasługuje także na uwzględnienie podniesiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.). W uzasadnieniu tak sformułowanego zarzutu skarżący wywiódł, że przepis ten posługuje się pojęciem "trawa". W ocenie skarżącego Sąd błędnie uznał, że występowanie w uprawie domieszek w postaci roślin motylkowych pozbawia uprawę przymiotu "trawy". Zdaniem skarżącego z faktu, że w uprawie występują domieszki, które nie mają dominującego charakteru, nie można wywodzić wniosku, iż uprawa nie jest trawą. Przepis § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. stanowi, że płatność zwierzęca (...) przysługuje, jeżeli na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do (...) lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. W przepisie tym prawodawca użył pojęcia "trawa", przy czym, co wymaga podkreślenia, nie dokonał jego zdefiniowania na potrzeby omawianej regulacji prawnej. Zauważyć należy, że w § 1 ust. 1 pkt 12 ww. rozporządzenia wymieniono wśród rodzajów roślin "trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy", w § 1 ust. 1 pkt 10 wymieniono "rośliny motylkowate drobnonasienne", zaś w § 1 ust. 1 pkt 13 wymieniono "mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami". Użycie tego rodzaju sformułowań w omawianym rozporządzeniu już dowodzi, że nie można utożsamiać pojęcia "trawa" z mieszanką traw i roślin motylkowatych, bowiem są to różne rodzaje upraw. Podobne rozróżnienie co do rodzaju roślin objętych płatnościami uzupełniającymi zostało wprowadzone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 42, poz. 280). W § 1 ust. 1 pkt 9 lit. b/ tiret pierwsze i drugie ostatnio powołanego aktu wyraźnie rozróżniono: trawy, rośliny motylkowate drobnonasienne. Ponadto w ust. 2 § 1 tegoż aktu wyodrębniono mieszanki roślin wymienionych w ust. 1 pkt 1-3 oraz pkt 9 lit. b/ tiret pierwsze - trzecie. Powyższe także jednoznacznie dowodzi, że na potrzeby uregulowań prawnych związanych z przyznaniem płatności uzupełniających prawodawca rozróżnia takie pojęcia jak "trawy" czy "rośliny motylkowate". To zaś prowadzi do wniosku, że w przypadku uprawy obejmującej "trawy" z domieszką "roślin motylkowatych" w rozumieniu powołanych wyżej regulacji prawnych nie można uznać, że użyte w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. pojęcie "trawa" jest tożsame z uprawą mieszanki traw i roślin motylkowatych. Bez znaczenia przy tym jest, że uprawy te wykorzystywane są jako pasza. Wbrew zarzutom skarżącego, za taką wykładnią § 4 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia przemawia też regulacja wprowadzona rozporządzeniem MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326). W § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c/ tego aktu wprowadzono dodatkowo uprawnienie do płatności zwierzęcej na dany rok także w przypadku, gdy na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, jeżeli we wniosku złożonym w 2006 r. o przyznanie tej płatności rolnik wskazał taki rodzaj mieszanki. Jest to trzeci rodzaj płatności uzupełniającej, który uprawnia do przyznania płatności zwierzęcej, jednakże regulacja ta obowiązuje dopiero od dnia 15 marca 2009 r. Taka konkretyzacja przepisu nie może być uznana jako uprawnienie do odmiennej rozszerzającej wykładni § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.