II SA/Gl 658/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008r. sprawy ze skargi S. W.-K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku M. W. i D. W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z up. Prezydenta R. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na parceli nr [...] w R. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że przedstawiony w projekcie sposób zagospodarowania parceli nr [...] jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. i nie narusza uzyskanych opinii i uzgodnień. W odwołaniu od decyzji S. W. jako właścicielka działki sąsiedniej nr [...] zarzuciła, że udzielone pozwolenie na budowę budynku o konstrukcji drewnianej, narusza wymogi z § 12 ust. 1 i § 271 pkt 1 w zw. z art. 235 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W niniejszej sprawie odległość projektowanego budynku od jej budynku mieszkalnego powinna wynosić co najmniej 12 m, gdyż w przeciwnym wypadku zostanie także pozbawiona prawa zabudowy północnej części jej parceli. Odwołująca się podniosła też, że co prawda plan miejscowy przewiduje możliwość budowy w granicy działki, lecz w niniejszej sprawie nie uwzględniono jej interesu. Wreszcie, w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji na terenie jej działki znajduje się szereg roślin o wieloletnim rodowodzie, które mogą być zniszczone lub uszkodzone w procesie budowlanym. W kolejnym piśmie odwołująca się dodatkowo podniosła, że działka inwestorów nie spełnia wymogów z § 13 ust. 3 pkt 6 lit. c planu miejscowego w zakresie minimalnej powierzchni. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, planowana budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. w kwestii możliwości lokalizacji budynku w granicach działek. Gdy zaś idzie o zapis § 23 ust. 3 pkt 6 lit. c uchwały nr [...], dotyczy on nowo wydzielonych działek, co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem działka nr [...] została wydzielona w [...] r., czyli przed wejściem w życie planu miejscowego. Organ II instancji uznał przy tym, że usytuowanie budynku w granicy wymusza wymiar i kształt działki inwestorów, przez którą przebiega też napowietrzna sieć energetyczna 20 kV, co wymaga zachowania strefy ochronnej, wyznaczonej przez jej właściciela – [...] SA w G. pismem z dnia [...] r. Wreszcie, projektowany budynek spełnia warunki techniczne, w szczególności związane z ochroną p.poż., gdyż zaprojektowano ścianę zewnętrzną oddzielenia przeciwpożarowego. W ocenie organu, chybiony jest też zarzut odwołującej się co do niemożliwości zabudowy północnej części działki nr [...], gdyż jest ona niezabudowana w całości, a jej powierzchnia pozwala na lokalizację budynku z zachowaniem warunków techniczno-budowlanych, zaś kwestię wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej w procesie budowlanym reguluje przepis art. 47 Prawa budowlanego. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego S. W.-K. wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i orzeczenie co do istoty przez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, projektowana budowa narusza przepisy art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz z §12 ust. 1, § 271 pkt 1 w zw. z § 235 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Udzielenie pozwolenia na budowę nastąpiło nadto bez uwzględnienia jej słusznych argumentów i z naruszeniem zasady równego traktowania stron, gdyż uniemożliwia jej w przyszłości zabudowę własnej działki. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W toku rozprawy sądowej skarżąca złożyła kolejne pismo, w którym zarzuciła, że w przypadku przedmiotowej inwestycji zachodzi niezgodność pomiędzy wykonanym i zatwierdzonym projektem budowlanym oraz przeprowadzonymi pomiarami długości granic a rzeczywistą realizacją inwestycji. Powołując się na wyrys i wypis z mapy zasadniczej dla działki nr [...], skarżąca zarzuciła że w istocie długość działki inwestorów wynosi [...] m a nie – jak podano w zatwierdzonym projekcie budowlanym ok. [...] m. Stąd też nie jest możliwe zachowanie wymaganej odległości projektowanego budynku od drogi, wynikającej z art. 43 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i wynoszącej 6 m. Jej zdaniem nieprawidłowość projektu może też znacząco wpływać na zachowanie innych odległości, np. od linii energetycznej. Uczestnicy postępowania M. W. i D. W. wnieśli o oddalenie skargi. Wyjaśnili, że rozpoczęli budowę i toczy się już postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Oświadczyli też, że nie toczy się żadne postępowanie odnośnie przebiegu granicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Z mocy art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Zasada ta jest konsekwencją wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego, prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której inwestor ma tytuł prawny, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, na etapie postępowania o pozwolenie na budowę (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), następuje w takim zakresie, w jakim przepisy, zwłaszcza techniczno-budowlane wprowadzają określone wymogi, m.in. co do sytuowania obiektu na działce budowlanej. Zakres badania projektu budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę określa zaś przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy. I tak, organ administracji sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska (przedmiotowa inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację środowiska), 2) zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia z art. 12 ust. 7 co do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zakres i treść projektu budowlanego określa zaś przepis art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, przewidując że powinien on zawierać projekt zagospodarowania działki, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Nadto, projekt architektoniczno-budowlany określa funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny dopuszczalności usytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w granicy działki sąsiedniej, której właścicielką jest skarżąca. Działka sąsiednia nr [...] ma nieregularny kształt, jest niezabudowana, przy czym skarżąca jest także właścicielką kolejnej działki nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Taki stan rzeczy potwierdza wyrys z mapy zasadniczej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] r., na której sporządzono projekt zagospodarowania parceli nr [...] o pow. [...] m2. Z tegoż projektu wynika zaś, że sporny budynek zaprojektowano w odległości 3 m od północnej granicy (w najbliższym punkcie od tej granicy) oraz w odległości 6 m od granicy z drogą publiczną (ul. [...] w R., również w najbliższym punkcie od strony działki nr [...]). Gdy idzie o dopuszczalność sytuowania budynków w granicy, organy obydwu instancji powołały się na zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. opubl. Dz. Urzędowy Woj. [...]. nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.). Z dołączonego do projektu budowlanego zaświadczenia z dnia [...] r. wynika, że działka nr [...] znajduje się w przeważającej części w terenach ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej o symbolu JMNZ. W świetle § 23 ust. 3 pkt 6 lit. a i b uchwały, na terenach o symbolu MNZ, minimalne powierzchnie wydzielonych działek do zabudowy wolnostojącej wynoszą 700 m2 i istnieje możliwość lokalizacji budynków w granicy działek (z wyjątkiem granic przylegających do ulic publicznych) dla zabudowy wolnostojącej. Zastosowanie wymogu co do powierzchni nie jest jednak obligatoryjne w przypadku wydzieleń działek przed wejściem w życie planu (ust. 5). Dodatkowe wymogi w zakresie sytuowania zabudowy wynikają z art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W przypadku drogi gminnej w terenie zabudowy obiekty budowlane winny być sytuowane w odległości co najmniej 6 m do zewnętrznej krawędzi jezdni. Jednakże i w tym wypadku za zgodą zarządcy drogi może nastąpić usytuowanie obiektu w odległości mniejszej. W świetle art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 tej ustawy, wyrażenie takiej zgody powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za wyrażenie zgody. Jedynie odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem sądu administracyjnego, podane wyżej wymogi w zakresie sytuowania obiektów zostały w niniejszej sprawie spełnione. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje bowiem sytuowanie budynków mieszkalnych bezpośrednio przy granicy. Taki stan rzeczy wypełnia zatem dyspozycję § 12 ust. 3 pkt 1 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który to przepis stanowi lex specialis wobec § 12 ust. 1 pkt 2 tegoż rozp. Odrębne wymagania nie wynikają też z treści § 271 ust. 1 rozp. co do sytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Wskazane tam odległości dotyczą bowiem zewnętrznych ścian budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, podczas gdy w niniejszej sprawie zaprojektowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego z wymogami określonymi w § 235 cyt. rozp. (vide: projekt architektoniczno-budowlany). Takie usytuowanie spornego budynku w granicy nie ma zaś żadnego wpływu na możliwość zabudowy działki skarżącej nr [...]. Jak już wyżej podano, działka ta ma nieregularny kształt. Szerokość tej działki wyklucza możliwość zrealizowania jakiejkolwiek zabudowy na wysokości zaprojektowanego budynku. Taki stan rzeczy potwierdza złożony przez skarżącą w toku rozprawy sądowej opis i wypis z mapy zasadniczej, z którego wynika, że działka ta ma szerokość ok. 6 m, zaś odległość od granicy działki nr [...] do budynku na działce nr [...] wynosi [...] m. Natomiast zabudowa możliwa jest w północnej części parceli nr [...], co pozostaje bez żadnego związku z usytuowaniem budynku inwestorów w granicy od strony zachodniej. Od strony północnej sporny obiekt zaprojektowano zaś w odległości 3 m od granicy bez otworów i w odległości 4 m od granicy tej części obiektu, na której zaprojektowano otwory okienne – przy ukośnym przebiegu granicy, czym spełniono wymogi z § 12 ust. 1 cyt. rozp. Wreszcie, gdy idzie o usytuowanie obiektu względem drogi publicznej – ul. [...], oznaczonej w planie miejscowym symbolem KDX (publiczne ciągi pieszo-jezdne), podzielić należy co prawda stanowisko skarżącej, iż w najbliższym punkcie, obiekt zaprojektowano w odległości mniejszej niż 6 m, lecz kwestia ta nie miała wpływu na wynik sprawy. W projekcie zagospodarowania terenu odległość tę określono jako 6 m, zaś zgodnie ze złożonym przez skarżącą wyrysem z mapy zasadniczej długość granicy działki nr [...] wynosi [...] m. W takim stanie odległość obiektu do granicy działki z ulicą [...] wynosi w najbliższym punkcie [...] m (budynek ma długość [...] m, zaś odległość do granicy północnej wynosi [...] m, co daje łącznie [...] m). Jednak granica działki nr [...] z drogą publiczną biegnie ukośnie, stąd też minimalna odległość 6 m nie została zachowana jedynie na pewnym odcinku. Co więcej, jak już wyżej wyjaśniono, przepis art. 42 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, dopuszcza odstępstwo od określonych w ustawie odległości za zgodą zarządcy drogi. Tymczasem Prezydent Miasta R. jako organ administracji architektoniczno-budowlanej jest równocześnie zarządcą drogi – ul. [...], co potwierdza decyzja tego organu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację i uzgodnienia projektu zjazdu indywidualnego z drogi publicznej dla projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...], dołączona do projektu budowlanego. Udzielenie zgody na zmniejszenie odległości obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni nie następuje zaś decyzją administracyjną. Taka forma wymagana jest jedynie dla odmowy wyrażenia zgody przez zarządcę drogi. Przepis art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przewiduje bowiem milczącą aprobatę zarządcy drogi. Skoro w niniejszej sprawie Prezydent R. pełni obie funkcje, zbędne byłoby występowanie przez inwestorów z odrębnym wnioskiem (prośbą) o wyrażenie zgody na zbliżenie obiektu względem krawędzi jezdni. Przedłożony przez nich projekt budowlany określał zaś tę odległość na około 6 m ( 6 m). W takim stanie rzeczy przyjąć należy, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę tak usytuowanego obiektu, obejmowało zgodę organu na odstępstwo od wymogu z art. 43 ust. 1 ustawy. Kwestia ta nie ma też żadnego wpływu na naruszenie uzasadnionych interesów skarżącej, jako że nie ograniczono w ten sposób jej dostępu do drogi publicznej. Wyrażenie takiej zgody przez zarządcę drogi nie narusza też zasady działania w formie uznania administracyjnego, bowiem wydaje się, że również budynek skarżącej na działce nr [...] nie jest usytuowany w wymaganej odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Wbrew zarzutom skarżącej, zawartych w piśmie z dnia [...] r., określenie w projekcie budowlanym jedynie w przybliżeniu odległości obiektu od drogi publicznej, nie ma też żadnego wpływu na ocenę zachowania odpowiedniej odległości od linii energetycznej. W tym względzie projekt budowlany został bowiem uzgodniony pod warunkiem zachowania odległości 3,2 m od skrajnego przewodu linii napowietrznej 20 kV i taką odległość zwymiarowano w projekcie zagospodarowania terenu. W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w świetle art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Sprzeciw skarżącej co do usytuowania spornego obiektu w granicy jej nieruchomości, nie mógł odnieść skutku, jako że zamierzenie jest zgodne z wymogami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, a tylko w takich granicach przysługuje jej ochrona w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani uchybienia regułom procedury administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). SW