II OSK 835/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA del. Jerzy Dudek Protokolant: Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1264/07 w sprawie ze skargi D. K.- P. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu oddala skargę kasacyjną. II OSK 835 / 09 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi D. K. – P. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "III etap inwestycji pn.: Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] oraz infrastrukturą techniczną dodatkowo na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], obejmujący "Budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, odgromową, gazową, wody, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, ogrzewczą oraz zagospodarowaniem terenu w tym chodnikiem i drogą wewnętrzną z włączeniem z drogi dojazdowej - na działkach nr [...],[...],[...], obręb [...][...] przy ul. [...] w [...]". Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stwierdził, że odwołanie złożone przez D. K. – P. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu swego postanowienie organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania. Jak stwierdził Wojewoda decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2007 r. została wysłana na adres skarżącej D. K. – P. i w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie, iż nie została podjęta przez skarżącą w terminie. Pismo przechowywane było w placówce pocztowej przez okres 14 dni (zgodnie z art. 44 k.p.a.), po czym nastąpił zwrot pisma do organu. Ponieważ z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane, a pismo pozostawia się w aktach sprawy, natomiast okres 14 dni od daty awizowania przesyłki (19 czerwca 2007 r.) upłynął w dniu 3 lipca 2007 r., a więc termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 17 lipca 2000 r., to odwołanie złożone w dniu 19 lipca 2007 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej) zostało zdaniem organu odwoławczego wniesione z uchybieniem terminu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła D. K. – P., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 44 § 4 k.p.a., bowiem decyzja Prezydenta Miasta Krakowa będąca przedmiotem odwołania była tylko jednokrotnie awizowana, a zatem doręczenie zastępcze nie zostało dokonane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził zasadność skargi, wskazując iż domniemanie doręczenia, o którym mowa w art. 44 k.p.a. zachodzi tylko w przypadku spełnienia wszystkich wymogów w nim przywołanych. Wprawdzie, jak wskazuje w swoim postanowieniu Wojewoda Małopolski, art. 44 §1 pkt 1 k.p.a. nakazuje, by pismo doręczane w postępowaniu administracyjnym było przechowywane w placówce pocztowej przez okres czternastu dni, jednakże sam upływ tego czternastodniowego terminu nie powoduje zaistnienia domniemania doręczenia pisma adresatowi, ponieważ konieczne jest również spełnienie wymogów z § 2 i § 3 art. 44 k.p.a. Zatem niezbędne jest również w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawienie adresatowi powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki. Natomiast z potwierdzeń odbioru decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2007 r. znajdujących się w aktach wynika, iż w przedmiotowej sprawie w stosunku do skarżącej zostało dokonane jedynie jednokrotne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki. W związku z tym organ wadliwie przyjął, że doręczenie miało miejsce w dniu 3 lipca 2007 r., a tym samym zaskarżone postanowienie stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu do jego wniesienia również zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy: 1. art. 44 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonego aktu, a także poprzez wadliwość ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, 4. art. 106 § 3 w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentów na okoliczność prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji stronom postępowania oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała, iż w niniejszej sprawie skoro D. K.- P. złożyła odwołanie od decyzji, to zapoznała się z treścią decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r., a skoro tak to musiała w inny sposób "otrzymać postanowienie Wojewody". Musiała, więc zaistnieć sytuacja opisana w art. 42 § 3 k.p.a., a w związku z tym brak było podstaw do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a., czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyżej opisanego uchybienia Sąd pierwszej instancji zdaniem skarżącej Spółki naruszył również normę art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonego aktu oraz przyjęcie wadliwych ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zupełnie bowiem pominął kwestię daty i sposobu faktycznego zapoznania się przez D. K.- P. z treścią "postanowienia Wojewody Małopolskiego". W ocenie skarżącego jedynie na tej podstawie można było stwierdzić, czy termin do wniesienia odwołania został zachowany i czy jego wniesienie nastąpiło z uchybieniem terminu. Uchybienie to spowodowało również naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd powinien z urzędu wziąć pod rozwagę wspomniane powyżej naruszenie art. 44 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca Spółka wskazała, iż przeprowadzenie dowodu z dokumentacji sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego dla zamierzenia inwestycyjnego Spółki [...], mogło wyjaśnić kiedy i w jakich okolicznościach D. K.- P. otrzymała, bądź co najmniej zapoznała się z treścią decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Oceniając, więc w powyższej wskazanych granicach skargę kasacyjną za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 44 k.p.a. Niezależnie od wadliwej konstrukcji tego zarzutu stwierdzić trzeba, iż w sytuacji dokonania wadliwego doręczenia przesyłki, a tą była decyzja organu pierwszej instancji nie do zaakceptowania są wywody autora kasacji zmierzające do wykazania, iż musiała zaistnieć sytuacja opisana w art. 42 § 3 k.p.a., a w związku z tym brak było podstaw do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. W myśl art. 42 § 3 k.p.a. "w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie." Tak więc norma ta określa miejsca, w jakich dopuszczalne jest dokonanie doręczenia pisma. Z kolei regulacja przewidziana w art. 44 k.p.a. konkretyzuje sposób doręczenia określanego jako zastępcze, stwarzające domniemanie doręczenia. Stwierdzić trzeba, iż wskazana w art. 44 k.p.a. instytucja doręczenia zastępczego składa się z kilku czynności, które tylko w przypadku kumulatywnego zaistnienia upoważniają do uznania przesyłki za doręczoną. W warunkach niniejszej sprawy, czego strona wnosząca kasację nawet nie kwestionowała zasadnie przyjęto, że doręczenie skarżącej decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z uchybieniem art. 44 § 3 k.p.a., bowiem mimo niepodjęcia w terminie przez skarżącą przesyłki nie została ona powtórnie zawiadomiona o możliwości odbioru przesyłki. W kontekście kolejnych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, warto zwrócić uwagę na to, że postępowanie prowadzone przez Sądy Administracyjne jest ograniczone rozstrzygnięciem, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. "w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Nie winno budzić wątpliwości strony wnoszącej kasację, iż przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji było postanowienie wydane przez organ odwoławczy na mocy art. 134 k.p.a., a więc akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to jest postanowienie kończące postępowanie. Złożenie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania powoduje, iż przedmiotem kontroli Sądu jest to właśnie rozstrzygnięcie. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego faktu, organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia na mocy art. 134 k.p.a., o uchybieniu terminu. Stwierdzenie przy tym uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego ( por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). Tak, więc kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się do oceny, czy rzeczywiście strona wnosząca odwołanie uchybiła terminowi do jego wniesienia. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie organu odwoławczego oparte na art. 134 k.p.a. i wbrew odmiennym wywodom kasacji Sąd pierwszej instancji nie uchybił dyspozycji zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem rozpoznał sprawę w granicach kontrolowanego rozstrzygnięcia. Za nieuzasadniony należy też uznać zarzut naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zaskarżony wyrok wszystkie wymagane tą normą elementy zawiera, a ocena i wskazania zaprezentowane w skarżonym wyroku znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Chybiony jest też zarzut naruszenia przepisu postępowania t.j. art. 113 § 1 p.p.s.a. W myśl tej normy "Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną." Powyższy przepis określa jedno z uprawnień przewodniczącego składu orzekającego, które składa się na treść pełnionej przez niego funkcji związanej z przeprowadzeniem rozprawy. Do naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby przewodniczący bądź nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Zaistnienia jakiejkolwiek ze wskazanych wyżej okoliczności autor kasacji nie wykazał, a wobec braku zgłoszenia przez Spółkę w postępowaniu sądowym wniosków dowodowych, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie można też skutecznie postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia wskazanej normy prawnej (por. wyr. SN z dnia 25 listopada 1998 r., II UKN 332/98, OSNP 2000, nr 2, poz. 67). Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw kasacyjnych.