IV SA/Wa 1357/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008 roku nr [...] IV SA/Wa 1357/08 Uzasadnienie W dniu 5 lutego 2008 r. wpłynął do Wojewody [...] wniosek T. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany nie zabudowanych gruntów położonych na terenie wsi S. w gminie K. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności podniesiono m. in., że decyzja została skierowana do osoby nie będącej już stroną w sprawie, ponieważ A. B. zmarła w 1971 r., stąd nie mogła ona wnieść żadnych zastrzeżeń do projektu wymiany i nie mogła objąć w posiadanie działki nr [...] w zamian za działkę nr [...]. Wnioskodawca wskazał, ponadto, iż jako użytkownik od 1979 r. działki nr [...] nie został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu w sprawie wymiany i podziale działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] przekazał powyższy wniosek Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia według właściwości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zarzut skierowania kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. do osoby nie będącej stroną w sprawie nie jest uzasadniony, ponieważ zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3, poz. 13) stan własności lub posiadania uczestników scalenia lub wymiany gruntów określa się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. Z akt sprawy wynika natomiast, że A. B. była wykazana w ewidencji gruntów jako osoba władająca działką nr [...], z zatem była stroną postępowania wymiennego. Organ podniósł również, że z rejestru szacunku porównawczego gruntów przed i po wymianie wynika, że A. B. w zamian za grunty oznaczone nr [...] o pow. [...] ha i wartości szacunkowej [...] j. sz. wydzielono grunty zamienne oznaczone nr [...] o pow. [...] ha i wartości [...] j. sz. Wynika z tego, iż otrzymała ona pełny należny ekwiwalent gruntowy zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 8, poz. 44). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. W. wskazał m. in., że kwestionowana decyzja z dnia [...] grudnia 1979 r. została podjęta w wyniku decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] w sprawie podjęcia wymiany gruntów położonych na terenie wsi S. Decyzja z dnia [...] sierpnia 1979 r. jest podważalna, gdyż pismo poszczególnych stron różni się i jest pisane na różnych maszynach. Sugeruje to podmianę w niej niektórych stron, a więc wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Powoduje to także wadliwość kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Podniósł ponadto, że szacunek porównawczy gruntów po wymianie jest określany przez geodetę, który uwzględnia przede wszystkim gleboznawczą klasyfikację gruntów uwidoczniona w ewidencji gruntów na stan przed wszczęciem postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu z dnia [...] czerwca 2008 r. wniósł T. W. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argument, że strony decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. różnią się, gdyż są pisane na różnych maszynach, co sugeruje podmianę w niej niektórych stron, a więc wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Powoduje to także wadliwość kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów. Skarżący ponownie wskazał, iż decyzja została skierowana do osoby nie będącej już stroną w sprawie, ponieważ A. B. zmarła w 1971 r., stąd nie mogła ona wnieść żadnych zastrzeżeń do projektu wymiany i nie mogła objąć w posiadanie działki nr [...] w zamian za działkę nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy zaś art. 134 § 1 p. p. s. a. sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 k. p. a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Jak wynika z akt sprawy decyzja Wicewojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany nie zabudowanych gruntów położonych na terenie wsi S. w gminie K. została skierowana m. in. do A. B. Osoba ta zmarła w 1971 r., stąd nie mogła być ona strona postępowania w sprawie wymiany gruntów wszczętego w 1979 r. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, gdyż nie ma ona zdolności prawnej i w konsekwencji zdolności do czynności prawnych. Nie można zgodzić się z poglądem organu, że skoro A. B. była wykazana w ewidencji gruntów jako osoba władająca działką nr [...], to była stroną postępowania wymiennego, jako że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3, poz. 13) stan własności lub posiadania uczestników wymiany gruntów określa się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. Przepis ten w ocenie Sądu nie może stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia kręgu stron postępowania. Organ baczyć musi na przepisy k. p. a. dotyczące warunków, jakie spełnić powinien dany podmiot, aby mógł występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Stroną postępowania administracyjnego jest bowiem każdy podmiot wymieniony w art. 29 k. p. a., rozpatrywanym w związku z art. 30 k. p. a., co w odniesieniu do osób fizycznych oznacza osoby fizyczne mające zdolność prawną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, o ile mogą wykazać się jednocześnie interesem prawnym do występowania w danej sprawie na prawach strony, to jest odpowiadają wymaganiu stawianemu przez art. 28 k. p. a. Każdy przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ administracji publicznej jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k. p. a., niezależnie od przyczyny owego ustalenia. W okolicznościach niniejszej sprawy przymiot strony postępowania administracyjnego nie przysługiwał A. B., ale jej następcom prawnym, i to z ich udziałem, po ich uprzednim ustaleniu, powinno było być prowadzone postępowania administracyjne. Sąd administracyjny, którego zadaniem jest wyłącznie kontrola legalności orzeczeń organów administracji publicznej, nie może pominąć uwzględnienia w sprawie opisanego wyżej faktu ujawnienia braku zdolności prawnej jednej z osób potraktowanych jako strona postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd akcentuje, że organ po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, niezależnie do podniesionych w tym wniosku zarzutów, ma tą sprawę rozpatrzeć jeszcze raz, ponownie. Nie oznacza to jednak, iż nie ma on obowiązku odniesienia się w ponownie wydanej decyzji do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stało się tak w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, ponieważ Minister w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że istnieje jego zdaniem wątpliwość co do autentyczności decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] w sprawie podjęcia wymiany gruntów położonych na terenie wsi S., gdyż jej strony różnią się od siebie czcionką, co zdaniem skarżącego powoduje także wadliwość kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana ocena materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7 k. p. a., art. 77 § 1 k. p. a. i art. 80 k. p. a. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 § 3 k. p. a., co skutkowało uchyleniem decyzji. Wobec stwierdzonego uchybienia przepisom k. p. a. Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a.