VII SA/Wa 1543/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego A. R. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008r. A.R. zwrócił się do Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wyjaśnienie w drodze postanowienia, treści posiadanych uprawnień budowlanych nr [...] z dnia [...] marca 1987r. [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. sygn. akt [...] na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, wyjaśniła, że uprawnienia budowlane nr [...] zgodnie ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia z dnia 18 lipca 1991r. (Dz. U. nr 69, poz. 299) upoważniają A. R. do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg oraz lotniskowych dróg startowych i manipulacyjnych, mostów, budowli hydrotechnicznych i wodnomelioracyjnych. Ponadto przedmiotowe uprawnienia upoważniają do sporządzania w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m - projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych wszelkich budynków i budowli, przy czym ww. ograniczenie kubatury dotyczy łącznej kubatury całego zamierzenia inwestycyjnego i odnosi się zarówno do budownictwa jednorodzinnego, zagrodowego oraz innych budynków. Podkreślono, że uprawnienia budowlane nr [...] upoważniają również do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków tj. w ograniczonym zakresie. Na ww. postanowienie zażalenie wniósł A. R. podnosząc, iż nie zgadza się z interpretacją Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [....] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, że ograniczenia kubaturowe dotyczą budownictwa jednorodzinnego, zagrodowego oraz innych budynków. Skarżący uważa również za zbędny zapis dotyczący ograniczeń uprawnień w zakresie rozwiązań architektonicznych. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2001r.nr 5, poz. 42 ze zm.), utrzymała zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że uprawnienia budowlane nr [...] wydane przez Głównego Architekta Wojewódzkiego Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w B. w dniu [...] marca 1987r. upoważniają A. R. w specjalności konstrukcyjno-budowlanej m.in. do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych wszelkich budynków i budowli. Organ odwoławczy podkreślił, iż dokonując interpretacji uprawnień budowlanych uzyskanych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. nr 8, poz. 46 ze zm.) należy brać pod uwagę wszystkie zmiany prawne do cytowanego rozporządzenia, m.in. dokonane w 1991r. (rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991r. zmieniające rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie - (Dz. U. nr 69, poz. 299) . Wskazano, że dotyczą one z mocy prawa wszystkich osób, które uzyskały uprawnienia budowlane na jego podstawie. Wynika to z faktu, iż zmiana w rozporządzeniu nie spowodowała żadnych dodatkowych ograniczeń w uprawnieniach już uzyskanych w oparciu o te przepisy, a jedynie zmienił się sposób stosowania tego ograniczenia. Organ wyjaśnił, że w wyniku wspomnianej nowelizacji termin "budownictwo osób fizycznych" zastąpiony został pojęciem "budownictwo jednorodzinne, zagrodowe oraz inne budynki o kubaturze do 1000 m -. Zatem, uprawnienia budowlane nr [...] uzyskane na podstawie ww. rozporządzenia upoważniają m.in. do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, stanowią podstawę do sporządzania w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m- projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych wszelkich budynków i budowli. Organ wskazał, że powyższa zmiana rozporządzenia była skuteczna w odniesieniu do wszystkich uprawnień nadanych w oparciu o ten akt, bez względu na to czy były one nadane przed, czy po jej wejściu w życie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł A. R. wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i usunięcia z treści uprawnień sformułowań:, " przy czym ww. ograniczenie kubatury dotyczy łącznej kubatury całego zamierzenia inwestycyjnego i odnosi się zarówno do budownictwa jednorodzinnego, zagrodowego oraz innych budynków" oraz " t.j. "również w ograniczonym zakresie", ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący zarzucił skarżonemu postanowieniu naruszenie § 6 ust. 1, ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem sądu zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 113 § 2 k.p.a., stąd podlegają uchyleniu. Stosownie do brzmienia przepisu art. 113 § 2 k.p.a., który był podstawą prawną wydanego postanowienia, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości, co do treści decyzji. Celem tej instytucji jest usunięcie niejasności decyzji, w szczególności wyjaśnienie treści zawartego w niej rozstrzygnięcia. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości, co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż w trybie art. 113 § 2 kpa nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 1999r, I SA 1456/98, z dnia 17 grudnia 2002r. II SA 1560/01, z dnia 9 stycznia 2003r. I SA 1283/01, z dnia 24 czerwca 2008r. sygn. akt II GSK 211/08 niepublikowany). W podobny sposób istotę i granice stosowania tej instytucji prawnej określa się w komentarzach do art. 113 § 2 kpa (np. autorstwa M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, Zakamycze 2005, wyd.II ) wskazując, że przy wyjaśnianiu treści decyzji musi być uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania. Wskazać należy, że organ administracji działający w trybie art. 113 § 2 kpa nie jest w żadnym wypadku powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa. Uprawiony jest jedynie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości, co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organy w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lipca 2008r. oraz poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji z dnia [...] czerwca 2008r. w sposób niedopuszczalny dokonały interpretacji treści decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 1987r., co stanowi naruszenie ww. przepisu. Ponadto zastosowały wykładnię prawa w oparciu o przepisy, które nie obowiązywały w czasie nadania uprawnień skarżącemu. W czasie wydawania decyzji dotyczącej nadania uprawnień budowlanych A. R. obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. Wyjaśnianie treści wskazanej decyzji mogło, zatem co najwyżej nawiązywać do aktu prawnego, na podstawie, którego została ona wydana. Omówione wyżej reguły stosowania art. 113 § 2 k.p.a. wykluczały jednak powoływanie się przy wyjaśnianiu treści decyzji na akt prawny, który nie istniał jeszcze w chwili wydania danej decyzji ( z dnia [...] marca 1987r.) tzn. na rozporządzenie z dnia 18 lipca 1991r. ( wyrok NSA II GSK 351/08). Rozporządzenie to w § 1 wprowadziło liczne zmiany w istniejącym stanie prawnym, obowiązujące po dniu jego wejścia w życie, natomiast w § 2 odniosło się do już nabytych uprawnień na podstawie wcześniejszych decyzji - przewidując ich korygowanie w trybie dokonywania przez wojewodów adnotacji o zmianie ich adresu. Stwierdzić należy, iż co do zasady unormowanie zawarte w § 2 ww. rozporządzenia nie dotyczyło kwestii wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, iż przepisy rozporządzenia z dnia 18 lipca 1991r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ukształtowały nowy stan prawny bez możliwości jego zastosowania przy wyjaśnianiu treści decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie wprowadzonych zmian (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008r. II GSK 211/08 niepublik.) W świetle powyższych wywodów, w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem je poprzedzającym wykroczyły poza zakres wyjaśniania treści decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien rozważyć, czy istnieje możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 113 § 2 zgodnie z wykładnią prezentowaną w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważyć, ponadto należy, że dla prawidłowości rozstrzygnięcia złożonego wniosku nie można wykluczyć, iż niezbędne będzie wezwanie skarżącego do sprecyzowania wniosku w szczególności poprzez wskazanie konkretnych wątpliwości co do treści decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 powołanej wyżej ustawy.