IV SA/Wa 1460/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej B. A. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1460/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...], stwierdzającą, że nieruchomość położona w H. objęta księgami wieczystymi [...] podpadała pod działanie przepisów art.2 ust.1 lit.e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz.13 z późn.zm.). Uzasadniając zaskarżoną decyzję Minister wskazał, iż po rozpatrzeniu wniosku E. N. o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, że nieruchomość ziemska położona w H. objęta [...] o obszarze około 170 ha, nie podlegała działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Wojewoda [...], na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 10, poz.51 z późn.zm.) decyzją z dnia [...] września 2005 r. orzekł, że objęta wnioskiem nieruchomość należąca uprzednio do M. U. podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, ponieważ przekraczała normę obszarową określoną jego przepisami. Według protokółu przejęcia na cele reformy rolnej z dnia [...] października 1944 r. ogólny obszar nieruchomości wynosił 142 ha, w tym między innymi: grunty orne 71 ha, łąki dwukośne 17 ha, lasy 40 ha. Natomiast według arkusza posiadłości gruntowej nr [...] obszar nieruchomości ziemskiej H., należącej do M. U., wynosił 155,5401 ha. Strona wykazała swoje następstwo prawne po byłym właścicielu nieruchomości, przedkładając postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] września 2004 r. sygn.akt [...] stwierdzające, że spadek po M. U. nabyła jego żona H. U., po której z kolei spadek nabyła S. N. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1984 r. [...]. Po S. N. spadek nabył jej syn E. 1 N. (postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 2001 r. sygn.akt [...]). Od decyzji tej E. N., za pośrednictwem pełnomocnika B. A., złożył odwołanie się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które następnie zostało podtrzymane przez jego spadkobierców, ustanowionych postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn.akt [...], żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z żądaniem wniosku ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem strony odwołującej się, w skład nieruchomości ziemskiej H. wchodziły obiekty i działki budowlane, które nie posiadały charakteru nieruchomości rolnych i nie powinny one podlegać przejęciu na cele reformy, a Wojewoda [...] w swoim postępowaniu nie uwzględnił takich faktów orzekając o całym majątku ziemskim w H. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Minister wskazał, iż na podstawie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na własność Państwa przeszły nieruchomości ziemskie, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw : poznańskiego, pomorskiego, i śląskiego jeżeli ich obszar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające warunki określone w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 lit. "e" przechodziły na własność Państwa w całości i bez odszkodowania z mocy samego prawa z dniem 13 września 1944 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W przepisie wykonawczym do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tj. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), został określony tryb postępowania przy rozstrzyganiu sporów z właścicielami przejmowanych nieruchomości o jakich mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Stosownie do §5 i §6 tego rozporządzenia jedynie spory dotyczące nieruchomości stanowiących użytki rolne poddane zostały postępowaniu administracyjnemu. 2 Pod pojęciem nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu należy rozumieć nie tylko nieruchomości o charakterze stricte rolnym (grunty rolne, łąki, pastwiska) ale także te które nie były bezpośrednio wykorzystywane dla celów prowadzenia produkcji rolnej. Do takich nieruchomości należą bez wątpienia także nieruchomości zabudowane, w których zwykle mieszkał właściciel majątku ziemskiego. Siedziba właściciela (dwór z otoczeniem) była więc integralną częścią nieruchomości ziemskiej, co oznacza, iż rzeczą trzeciorzędną było to w jaki sposób była ona usytuowana w stosunku do jej części użytkowanej rolniczo. W szczególności bez znaczenia było czy ów dwór był położony w środku nieruchomości ziemskiej czy na jej obrzeżu, czy odgradzała go od reszty granica naturalna (rzeka, jezioro), czy też sztuczna (mur, parkan, fosa). Miejsce dworu nie było więc najistotniejsze i to bez względu na to czy właściciel osobiście sprawował zarząd majątkiem z zabudowań, które go stanowiły czy też nie. Należy bowiem przyjąć, iż w takim przypadku istniał zawsze tzw. związek funkcjonalny pomiędzy nieruchomością zabudowaną a nieruchomością rolną. Na cele reformy rolnej bowiem przeznaczone były nieruchomości ziemskie wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Nieruchomości takie wraz z wymienionymi wyżej częściami składowymi, zgodnie z art. 6 cyt. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przechodziły niezwłocznie w zarząd państwowy wykonywany przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowisko Wojewody [...] zawarte w decyzji z dnia [...] września 2005 r. stwierdzające, że nieruchomość ziemska położona w H. objęta [...], podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ze względu na to, że jej obszar przekraczał dopuszczalną przepisami dekretu normę obszarową, jest prawidłowe. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła B. A., podnosząc: 1. naruszenie prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wyrażające się w 3 przyjęciu, iż pojęcie "nieruchomości ziemskie" obejmuje swym zakresem wszelkie inne rodzajowo określone nieruchomości, nie zaś wyłącznie nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art.7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wyjaśnienia, jakiego rodzaju nieruchomości wchodziły w skład nieruchomości położonej w H., objętej [...]; * art.8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w niniejszej sprawie w sposób pobieżny i ograniczenie się w zaskarżonej decyzji do powtórzenia tylko tez zawartych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r.; * art.75§1, 77§1 oraz art.78§1 k.p.a. poprzez brak zebrania w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego, co wyrażało się m.in. w braku przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę; - art.107§§1, 3 k.p.a. poprzez zawarcie w zaskarżonej decyzji niewyczerpującego uzasadnienia faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom prawa. 4 Kwestionowaną decyzję wydano na podstawie §5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepisy te umożliwiały i w dalszym ciągu umożliwiają właścicielom nieruchomości przejętych przez Państwo w ramach reformy rolnej lub ich następcom prawnym żądanie stwierdzenia, iż dana nieruchomość w rzeczywistości nie podpadała pod działanie dekretu. Na wniosek zainteresowanych osób właściwy organ zobowiązany jest zbadać, czy w dacie wejścia dekretu w życie objęta wnioskiem nieruchomość spełniała określone w dekrecie kryteria przedmiotowe (nieruchomość o charakterze ziemskim) oraz obszarowe (wskazuje je art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej). W ocenie Sądu nie doszło w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi, ani do naruszenia art.2 dekretu, ani też do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wniosek skarżącej wszczynający postępowanie dotyczył całości majątku przejętego przez Skarb Państwa w ramach reformy rolnej. Podkreślenia wymaga, iż dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej w swoim ostatecznie ustalonym brzmieniu różni się w swej treści od jego pierwotnej wersji, w której art. 2 ust. 1 zdanie wstępne wskazywał, że przejęciu podlegają jedynie nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym. Późniejsza zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. usunięto wyrazy "o charakterze rolnym", wskazuje jednoznacznie, iż wolą ówczesnego prawodawcy było przejęcie, z powołaniem "na cele reformy rolnej" także nieruchomości, które nie mają ściśle charakteru "rolnego". W ocenie Sądu wskazanej zmiany dekretu, po wejściu w życie noweli, nie można uznać, jako bezskutecznej, tzn. nie wywołującej skutków prawnych przy orzekaniu w przedmiocie przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, niezależnie od obecnej oceny zastosowanej wówczas techniki legislacyjnej. Polegała ona na zmianie przepisu, rodzącego co do zasady skutki prawne w postaci przejścia na rzecz Państwa wskazanych w nim nieruchomości w momencie jego wejścia w życie. Zdaniem Sądu, oceniając skutki prawne wprowadzonych niegdyś regulacji nie można odwoływać się wprost do stosowanych aktualnie standardów tworzenia prawa, niekwestionowanych w 5 praworządnym państwie, jakim jest obecnie Polska. Ocena, iż zastosowane w przeszłości rozwiązania legislacyjne były wadliwe, z punktu widzenia przyjętych aktualnie standardów stanowienia prawa, nie może prowadzić w praworządnym państwie do kwestionowania wynikających z nich skutków prawnych, gdyż naruszałoby to inne fundamenty państwa praworządnego m.in. zasadę pewności prawa. Ocena taka powinna raczej prowadzić, poprzez przyjęcie nowych aktów normatywnych, do ukształtowania systemu prawnego, który zapewni zrekompensowanie szkód poniesionych na skutek wprowadzenia rozwiązań uznawanych za wadliwe. Miarodajna dla oceny przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji jest treść dekretu z uwzględnieniem nowelizacji dokonanej w 1945 roku. Zasada legalizmu wymaga aby organ administracji orzekający w sprawie generalnie stosował prawo w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów szczególnych nie wynika zasada odwoływania się do regulacji wcześniejszych. Zgodnie z art. 2 ust 1 lit. e dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w literze e, przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa ze wskazaniem ich przeznaczenia na cele, wymienione w art. 1 dekretu, część druga. Z materiału dowodowego sprawy (protokół przejęcia na cele reformy rolnej, arkusz posiadłości gruntowej) wynika w sposób ewidentny, iż przejęty majątek spełniał kryteria obszarowe wskazane w dekrecie. Jego przejęcie na własność Państwa miało zatem podstawy. Trafna jest argumentacja organu odnośnie braku podstaw do wyłączenia spod reformy rolnej zabudowań mieszkalnych. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wyłączał przejmowania na własność dworów, czy też pałaców. Zgodnie z art.7 dekretu (po jego znowelizowaniu w 1945 r.) pełnomocnicy przejmujący zarząd majątków mieli 6 dokonać w terminie trzydniowym "usunięcia" dotychczasowych właścicieli. Wskazuje to jednoznacznie wolę prawodawcy przejęcia siedziby (miejsca zamieszkania) właściciela nieruchomości, nie zaś przejęcia zarządu tylko nad częścią jego mienia. Względy wykładni językowo - logicznej wydają się wykluczać, iż użyte w dekrecie pojęcie "usunięcia" właściciela ma się odnosić do takich części konkretnej nieruchomości jak użytki rolne, czy zabudowania gospodarcze. Uwzględniając treść normatywną wskazanej regulacji, gdy pełnomocnicy dokonali swoich czynności, dotychczasowi właściciele nie mogli się znajdować na terenie nieruchomości po upływie 3 dni od jej przejęcia, przy czym, o ile prawodawca przewidywał możliwość otrzymania gospodarstw rolnych przez właścicieli wywłaszczonych majątków, to jedynie poza obrębem powiatu, gdzie znajdował się wywłaszczony majątek (art.19 ust.1 dekretu w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wejścia w życie). Wyklucza to w ocenie Sądu uznanie, jakoby prawodawca dopuszczał pozostawanie właścicieli w dotychczasowych siedzibach na terenie przejmowanych majątków ziemskich. Analogiczne wnioski wynikają wprost z art.6 dekretu, z którego treści wynika zasada przejęcia zarządu nad całymi nieruchomościami wraz z budynkami, bez sprecyzowania, iż chodzi wyłącznie o budynki gospodarcze, przy czym odnośnie usytuowanych w majątku przedsiębiorstw przemysłowych wskazano, iż chodzi wyłącznie o mające charakter "rolny". Odwołując się z kolei do wykładni systemowej nie można pominąć faktu, iż wydanie dekretu prowadziło do odmiennego uregulowania realizacji reformy rolnej, w stosunku do wcześniej przyjętych zasad. Ówczesny ustawodawca liczył się ze skutkami prawnymi wynikającymi z funkcjonowania systemu prawnego ukształtowanego w Polsce w okresie międzywojennym, o czym świadczy uchylenie art.19 (według tekstu jednolitego z 1945 r.) ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. z 1926 r. Nr 1, poz.1 z późn.zm.). Jednocześnie Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, w manifeście z dnia 22 lipca 1944 r. (zał. do Dz.U. Nr 1) wskazał, iż jego wolą jest "urzeczywistnienie na terenach wyzwolonych szerokiej reformy rolnej", a w art.1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazano, iż reforma będzie realizowana "zgodnie z zasadami manifestu lipcowego" (zd.1). Należy stąd wnioskować, iż "urzeczywistniając" reformę rolną ówczesny prawodawca rozumiał pojęcie "nieruchomości ziemskiej" 7 analogicznie do jej rozumienia w regulującej wcześniej tę problematykę ustawie o wykonaniu reformy rolnej. Z kolei z treści tej ustawy wynikało jednoznacznie, iż tereny z zabudowaniami traktowane są co do zasady jako "nieruchomości ziemskie" (art.3 pkt 2, art.4 pkt 2 zdanie wstępne, pkt 3, art.27 pkt 1), choć ustawa całkowicie odmiennie, w stosunku do późniejszego dekretu, regulowała zasady ewentualnego przejmowania tych nieruchomości na cele reformy rolnej. W ocenie Sądu, ponieważ chodzi o ocenę zdarzeń, które nastąpiły ex legę w związku z przyjęciem określonych regulacji dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, rozważając kwestię właściwego rozumienia pojęcia "nieruchomość ziemska", właściwe jest odwoływanie się do ówcześnie funkcjonujących w obrocie prawnym aktów normatywnych, w których posługiwano się tym pojęciem. W świetle powyższych okoliczności przejmowanie na potrzeby reformy rolnej również zabudowań o charakterze mieszkalnym (a zatem również dworów i pałaców) uznać należy za regułę, z czego wynika, iż odstąpienie od takiego przejęcia (niepodpadanie pod działanie przepisów dekretu) wystąpi tylko i wyłącznie w przypadkach wyjątkowych. Powyższego nie można jednakże utożsamiać automatycznie z sytuacją, w której część rezydencjalna obejmująca dwór czy pałac z parkiem jest oddzielona ogrodzeniem od bezpośrednio sąsiadującej z nią części gospodarczej. Tego typu topograficzne wyodrębnienie nie wystarcza bowiem do sformułowania oceny, iż pomiędzy częścią mieszkalną a produkcyjną majątku nie istnieje związek funkcjonalny. Doszukiwanie się braku takiego związku uznać należy za uzasadnione wyłącznie w odniesieniu do takich rezydencji w majątkach ziemskich, które położone są w znacznej odległości od części gospodarstwa, gdzie prowadzona jest produkcja rolna (np. oddziela je wielokilometrowy kompleks leśny). Tego rodzaju specyfiki brak w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, iż rolą organów administracji publicznej, podobnie jak i rolą sądów obowiązanych do stosowania prawa, nie może być poszukiwanie takiego sposobu wykładni przepisów wydanych w odległej przeszłości przez ustawodawcę kierującego się inną aksjologią niż aksjologia właściwa dla państwa prawa, który - w celu zadośćuczynienia ewidentnych krzywd wyrządzonych zastosowaniem tych regulacji -wypaczałyby ich czytelną istotę. Kwestia zadośćuczynienia tego rodzaju, niewątpliwie pożądanego, winna być przedmiotem ustawowych 8 rozstrzygnięć ustawodawcy obecnego. Odnośnie powołanego w skardze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w uchwale z dnia 19 września 1990 r. w kwestii wyłączenia spod działania reformy rolnej działek budowlanych podnieść należy, iż w ocenie Sądu nie sformułowano tam poglądu odnośnie konieczności automatycznego wyłączenia każdej takiej działki. Z całokształtu wywodów Trybunału wynika natomiast dopuszczalność wyłączenia takiej działki budowlanej, która nie pozostaje w jakimkolwiek związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, iż z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby w przedmiotowym majątku działki takie się znajdowały (abstrahując od tego, iż nie wskazała ich skarżąca, wypowiadając się w tym zakresie w sposób ogólny). W świetle powyższego uznać należy, iż skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a. 9