II SA/Lu 560/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienie się wyroku oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. po rozpoznaniu odwołania J. P. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nakazującą mu rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,20 x 4,00 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. 1396 położonej w T. – Z. przy ul. D. W toku postępowania ustalono, że J. P. wybudował w 1987r. bez wymaganego pozwolenia budynek gospodarczy o wymiarach wskazanych w sentencji decyzji: posiadający dach dwuspadowy, kryty blachą trapezową, ze spadkiem jednej połaci dachu w kierunku działki nr 1397, z okapem wysuniętym, nie posiadający rynien, usytuowany w odległości 5,50 m od budynku obory o konstrukcji murowanej, znajdującej się na tej samej działce oraz w odległości 1,0 m od budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej na sąsiedniej działce nr 1397. Stwierdzono ponadto, że J. P. nabył własność działki nr 1396 na podstawie aktu własności z dnia 22 grudnia 1975r., natomiast użytkował ją już od 1969r. jako spadkobierca po swoim ojcu – J. P.; wynika to z protokołu stanu posiadania z dnia 12 grudnia 1975r., na podstawie którego sporządzono akt własności ziemi. Powyższy stan faktyczny został ustalony przede wszystkim w oparciu o wyjaśnienia W. P.; organy nie dały natomiast wiary wyjaśnieniom J. P., iż przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę znacznie wcześniej, jeszcze przez poprzednich właścicieli i przed nabyciem działki przez J. P., który w latach 1996 – 1997 dokonał wyłącznie remontu istniejącego już budynku poprzez obicie blachą ścian zewnętrznych; remont nie został zgłoszony właściwemu organowi. W ocenie organu, wyjaśnienia J. P. nie są wiarygodne, ponieważ sprzecznie wskazuje on datę objęcia w posiadanie działki nr 1396, na której znajduje się sporny obiekt: na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008r. oświadczył mianowicie, że gospodarstwo przejął w 1975r., natomiast "w odwołaniu od decyzji z dnia 17 października 2007r. stwierdził, że stał się właścicielem nieruchomości w drodze uwłaszczenia w dniu 4 listopada 1971r." W świetle tych rozbieżności nie jest również wiarygodne w ocenie organów administracji, jego stwierdzenie, że budynek został wybudowany przez poprzednich właścicieli (a więc przed 1971 r.), skoro ze znajdującej się w aktach sprawy mapy ewidencji gruntów miejscowości T. przedstawiającej stan zabudowy w okresie wrzesień 1972 r. – maj 1973 r. wynika, że przedmiotowego budynku na działce oznaczonej obecnie nr 1396 (wcześniej nr 1497) w tym czasie jeszcze nie było. Ponadto, w ocenie organów, już z samego twierdzenia J. P., że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego ze względu na swoje rozmiary nie wymagała pozwolenia na budowę, wskazuje na to, że budynek został zrealizowany bez takiego pozwolenia, a więc samowolnie. Na brak pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego wskazuje również pismo Urzędu Gminy w T. z dnia 12 czerwca 2008r., z którego wynika, że w archiwum Urzędu – aktach pozwoleń na budowę z lat 1979 - 1990 nie ma akt sprawy budowy przedmiotowego budynku i wniosku o udzielenie pozwolenia na jego budowę. Stwierdzając, że przedmiotowy budynek został wykonany samowolnie, organ I instancji w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 obowiązującej w dacie budowy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane decyzją z dnia [...] nakazał rozbiórkę, a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. Oba organy przyjęły, że budynek stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, gdyż nie zachowuje wymaganych przepisami zarówno poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz.62 ze zm.), jak i obecnego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) odległości od granic budynków i działek sąsiednich. Organy ustaliły bowiem, że przedmiotowy budynek nie posiada ścian oddzielenia przeciwpożarowego, a więc w świetle powołanych rozporządzeń jego odległość od budynku istniejącego na działce nr 1397 powinna wynosić co najmniej 10 m (§ 14 rozporządzenia z 1980r.) i 8 m (§ 271 i 207 ust. 2 rozporządzenia z 2002r.), podczas gdy w rzeczywistości wynosi 1 m. Skargę do sądu administracyjnego wniósł J. P., domagając się uchylenia decyzji obu organów administracyjnych. Skarżący zarzucił przede wszystkim wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Podnosił, że działka nr 1396, na której znajduje się budynek to działka o dawnym nr 851/1, a nie działka o nr 1497. Przedmiotowy budynek gospodarczy istniał już w 1986r., co potwierdza mapa z dnia 6 kwietnia 1986r. sporządzona przez WODGiK w Z. Filia w B., nie mógł więc być wybudowany w 1987r., jak ustalił organ na podstawie wyjaśnień W. P. Zdaniem skarżącego, budynek nie stwarza niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub mienia, ponieważ został obity blachą, a więc materiałem niepalnym; poza tym istnieje przez ponad 30 lat i nigdy nie spowodował takiego niebezpieczeństwa. W przekonaniu skarżącego, w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (zgodnie z art. 103 tej ustawy), dlatego organ powinien rozważyć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który nie wymaga pozwolenia na budowę parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m oraz ewentualnie art. 49 ust. 1, który przewiduje możliwość zalegalizowania budowy; powinien również mieć na uwadze § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2002r. w sprawie warunków technicznych, który stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej nie ustala się wymagań w zakresie zachowania odległości między budynkami w granicach jednej działki budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że z dokumentów zmian gruntowych nie wynika wprost, jakimi numerami oznaczone zostały działki po scaleniu; z notatki służbowej sporządzonej w dniu 5 sierpnia 2008r. wynika natomiast, że działka posiadająca przed scaleniem nr 1497 została podzielona na dwie działki o nr 1396 (na której znajduje się przedmiotowy budynek) i nr 1471; działka o poprzednim numerze 851/1 posiada obecnie nr 160. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów, bez należytego wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu, organy rozpoznające niniejszą sprawę nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego, a w konsekwencji dowolnie ustaliły stan faktyczny, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazując rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego organy nie wykazały ponad wszelką wątpliwość, że wybudowano go samowolnie. Bezspornym jest wyłącznie to, że został on zrealizowany przed wejściem w życie w dniu 1 stycznia 1995r. aktualnej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r.- Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) Ustawa z 1974r. w art. 28 ustanawiała jako zasadę prowadzenie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez właściwy organ. Brak pozwolenia powodował skutek w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki (art. 37), ale dopiero wówczas, gdy stwierdzono, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że do budowy zakończonej przed wejściem w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994r. w zakresie skutków samowoli budowlanej stwierdzonej obecnie zastosowanie mają przepisy poprzedniej ustawy z 1974r., a w szczególności art. 37. Wynika to z przepisu art. 103 ustawy – Prawo budowlane z 1994r., który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp 2 przewiduje natomiast, że przepisu art. 48 (dotyczącego nakazu rozbiórki), stanowiącego odpowiednik art. 37, ale wprowadzającego bardziej surowe warunki legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (...) Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W doktrynie prawa i orzecznictwie przyjmuje się, że przewidziane w art. 103 ust. 2 odesłanie do przepisów dotychczasowych powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, nadal więc muszą być stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1974r. w takim zakresie, jak to jest niezbędne dla realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2007, s.853) W świetle powyższego, skoro bezspornym jest, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego na działce nr 1396, należącego do skarżącego, została zakończona przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r., to w świetle art. 103 ust. 2 tejże ustawy należało stosować przepisy poprzedniej ustawy z 1974r. Podstawową dla rozstrzygnięcia kwestią było więc ustalenie przez organy czy rzeczywiście przedmiotowy budynek gospodarczy wykonano bez pozwolenia na budowę, przy czym ciężar udowodnienia samowoli spoczywał na organach prowadzących postępowanie, co wynika z zasady oficjalności, wyrażonej w art. 7, 77 § 1 i 136 kpa. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisem art.77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, by na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą nie tylko na organie pierwszej, ale również drugiej instancji, co wynika z przepisu art.136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Na gruncie powołanych przepisów nie do przyjęcia jest, by organ przerzucał obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę, w szczególności, gdy postępowanie wszczynane jest z urzędu, bez wniosku strony, określającego jej żądanie. W takiej sytuacji to organ powinien wykazać okoliczności potwierdzające, że wszczęte postępowanie i wydanie odpowiedniej decyzji z urzędu jest uzasadnione. W sprawie w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej, to organ powinien wykazać, że inwestor (bądź aktualny właściciel) dopuścił się samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie organ tego nie wykazał. Oparcie rozstrzygnięcia głównie na tym, że aktualny właściciel działki nr 1396 czyli skarżący nie legitymuje się dokumentem pozwolenia na budowę nie jest wystarczające do przyjęcia, że budowy dokonano samowolnie. Słuszny jest bowiem zarzut skargi, że na gruncie przepisów poprzedniej ustawy Prawo budowlane z 1974r., nie było obowiązku archiwizacji dokumentów dotyczących budowy. Konsekwencją braku takiego unormowania był brak obowiązku przechowywania odpowiednich dokumentów, w tym również pozwolenia na budowę, nie można więc obecnie wymagać od skarżącego, by legitymował się takim dokumentem. Poza tym, jak wynika z ustaleń organów w niniejszej sprawie, przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany ponad 20 lat temu; z uwagi na tak znaczny upływ czasu, trudno wymagać od skarżącego, by przechowywał pozwolenie na budowę; byłoby to tym bardziej nieuzasadnione, gdyby przyjąć, że – jak twierdzi skarżący – budowy dokonał jego ojciec ponad 30 lat temu. Organ wykazując samowolę budowlaną oparł się również na tym, że brak jest w Urzędzie Miejskim dokumentacji budowy przedmiotowego budynku, co nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym, że pozwolenia nie było. Powołane w uzasadnieniu decyzji okoliczności wskazują wyłącznie na brak dokumentu pozwolenia na budowę, a nie na popełnienie samowoli budowlanej przy budowie przedmiotowego budynku. Organ zarzucając skarżącemu samowolę budowlaną powinien udowodnić, a nie tylko uprawdopodobnić, choćby poprzez przeprowadzenie obszernego postępowania dowodowego z zeznań świadków uczestniczących przy budowie, że skarżący (bądź jego poprzednik prawny) wykonywał roboty budowlane związane z budową tego budynku nie posiadając pozwolenia na budowę. Tymczasem organy skupiły się na ustalaniu daty nabycia działki czy też jej objęcia w posiadanie, co nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Ustalenie daty – jak należy sądzić - miało dowieść, że to skarżący, a nie jego poprzednik prawny zrealizował bez pozwolenia na budowę przedmiotowy budynek. W istocie ta okoliczność nie ma znaczenia. Zasadą obowiązującą w Prawie budowlanym jest bowiem, że konsekwencje samowoli budowlanej ponosi każdoczesny właściciel obiektu budowlanego, który nie musi być jednocześnie inwestorem. Już zatem sam brak opartego na konkretnych, zebranych w sprawie dowodach, ustalenia, że przy budowie przedmiotowego budynku popełniono samowolę budowlaną, dyskwalifikuje decyzje organów. Niezależnie od tego, należy podnieść, że organ co najmniej przedwcześnie zastosował art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. dowolnie uznając, że budynek stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub mienia z tego powodu, że nie zachowuje wymaganych w przepisach rozporządzeń o warunkach technicznych (rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. Nr 17, poz.62 ze zm./, jak i obecnego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./) odległości od granicy i budynku sąsiedniego, gdyż usytuowany jest od nich w odległości odpowiednio 0, 5 m i 1,0 m ścianą nie spełniającą kryteriów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W ocenie Sądu, samo niezachowanie wymaganych odległości (w poprzednim stanie prawnym – 10 m, obecnie 8 m) nie przesądza, że budynek stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub mienia, tym bardziej, że istnieje od ponad 20 lat i nigdy takiego niebezpieczeństwa nie spowodował. Brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego i niezachowanie odpowiednich odległości od granic budynków sąsiednich, a więc niespełnienie warunków technicznych nie było na gruncie poprzedniej ustawy wystarczającą przesłanką uzasadniającą nakaz rozbiórki. Tylko realne bezpośrednie niebezpieczeństwo, wynikające np. ze złego stanu technicznego budynku, nie dającego się usunąć poprzez wykonanie określonych robót budowlanych mogło stanowić podstawę orzeczenia nakazu rozbiórki. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2007r. (sygn. akt VII SA/Wa 224/07, LEX 334853) stwierdzając, że do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. nie wystarczy stwierdzenie przez organ naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Orzekając nakaz rozbiórki organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wykazać, że obiekt budowlany spowodował rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Innymi słowy, zobowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie wybudowanego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. W niniejszej sprawie organy obu instancji tego nie wykazały, pomijając przy tym okoliczności, na które wskazują dowody w sprawie takie jak: dokumentacja fotograficzna na k.10, 11 akt I instancji tj. obicie obiektu blachą, usytuowanie obiektu przy płocie murowanym oddzielającym przedmiotowy obiekt od murowanej ściany budynku gospodarczego na działce sąsiedniej. Samo niezachowanie warunków technicznych przy realizacji budynku –w tym odległości od granicy bądź między budynkami - nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia - wydanie zatem decyzji o nakazie rozbiórki należy uznać za bezpodstawne, naruszające przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane będą rozstrzygnąć na podstawie prawidłowej oceny już zebranego materiału dowodowego czy przedmiotowy budynek, powstały bezspornie przed dniem 1 stycznia 1995r. został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę czy stanowi samowolę budowlaną. Jeżeli obiekt zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę, a z naruszeniem warunków technicznych – to do przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem organ zastosuje przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. tj. przepisy obecnie obowiązujące. Jeżeli z ustaleń organu wynikać będzie, że obiekt stanowi samowolę budowlaną – to orzeczenie nakazu jego rozbiórki możliwe będzie tylko w sytuacji o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. tj. gdyby jego istnienie stwarzało niebezpieczeństwo dla osób lub mienia. Brak takiego zagrożenia spowoduje, że organ winien rozważyć wydanie decyzji w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1994r. Ubocznie należy stwierdzić, że przepisy Prawo budowlane z 1974r. mają zastosowanie także do obiektów powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy – stosownie do regulacji zawartej w jej art. 71 (por. NSA z dnia 13 lutego 2002r., SA/Bk 1487/01). Z tych wszystkich względów Sąd Administracyjny uchylił decyzje administracyjne obu instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).