III SA/Kr 90/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2007r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 listopada 2006r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu skargę oddala Decyzją z dnia 13 listopada 2006 r., Nr [...] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek K. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , utrzymało w mocy decyzję tego Organu z dnia [...] lipca 2006 r. (sygn. [...] ), którą orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Nr [...] w przedmiocie "zatwierdzenia ustalonych protokolarnie w toku postępowania rozgraniczeniowego m.in. granic działek pb Nr 1 oraz pgr. 2 z innymi działkami" położonych w [...] . W podstawie prawnej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało przepisy art. 29 i 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1, 158 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] orzekł z powołaniem na przepis art. 33 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne o "zatwierdzeniu ustalonych protokolarnie w toku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego granic działek, pb Nr 1 własności Gminnej Spółdzielni "[...] " w [...], oraz pgr. 2 – władający "Urząd Gminy [...] " z sąsiednimi działkami. W szczególności decyzją tą orzeczono m.in. o rozgraniczeniu parceli pgr. 2 figurującej w ewidencji jako droga powszechnego korzystania we władaniu Urzędu Gminy [...] z parcelami pb Nr 3 i pgr. 4 - właściciel "S. G.". Rozpatrując wniosek K. G. o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 15 grudnia 1993 r., oparty na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, Wójt Gminy Spytkowice decyzją z dnia 28 marca 2006 r. znak RGGiOŚ 74300/11/06 stwierdził na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, 146 § 1 kpa, że decyzja ta w sprawie zatwierdzenia granic działek 4 i 4 (dawna pb 3) z działką 2 została wydana z naruszeniem prawa. We wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołaniu od tej decyzji K. G. zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia 15.12.1993 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, niezależnie od rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy Spytkowice i utrzymania decyzją z dnia 31 maja 2006 r. w mocy zaskarżonej decyzji Wójta z dnia 28 marca 2006 r., decyzją z dnia 7 lipca 2006 r. SKO-72/837/06/GN/2438/D orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia 15 grudnia 1993 r. Uzasadniając decyzję Kolegium Odwoławcze wskazało, iż poza zarzutem, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, K. G. podstaw nieważności upatrywał w tym, że postępowanie prowadzone było w oparciu o nieprawdziwy wypis z księgi wieczystej, gdyż był współwłaścicielem wraz z żoną rozgraniczanej nieruchomości składającej się z działek 4 i 4 (dawna pb 3), oraz w rażącym naruszeniu prawa, bo decyzja rozgraniczeniowa pomijała go jako współwłaściciela i pozbawiała w części prawa własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustalono na podstawie akt sprawy, że istotnie pomimo założenia dla nieruchomości obejmującej działkę budowlaną Nr 3 i działkę gruntową Nr 4 księgi wieczystej Nr [...] w 1976 r. z wpisem S. G. i K. G. jako właścicieli na prawach wspólności ustawowej, w postępowaniu rozgraniczeniowym posłużono się sporządzonym z tej księgi przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjno-Kartograficznych wypisem wykazującym tylko S. G. jako właścicielkę. Kolegium nie podzieliło poglądu K. G., że oparcie decyzji z [...] grudnia 1993 r. na sporządzonym wypisie stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślono, iż nieodzwierciedlenie tym dokumentem rzeczywistego stanu prawnego spowodowało pominięcie jego udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym. Ta okoliczność była jednak podstawą wniosku o wznowienie postępowania, nie daje jednak podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji rozgraniczeniowej jako aktu rażąco sprzecznego z porządkiem prawnym. Podkreślając różnice i niekonkurencyjność przesłanek wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności Kolegium Odwoławczego zajęło stanowisko, iż w sprawie nie zachodzi podstawa nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa ani inne przesłanki objęte tym przepisem. Wskazano, że w czasie wydania decyzji z [...].12.1993 r. obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 10 listopada 1998 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości o mocy dowodowej planów i dokumentów przy ustalaniu granic nieruchomości (Dz.U. Nr 55 poz. 439). Do dokumentów tych zaliczono m.in. odpisy z ksiąg wieczystych (jeżeli zawierały dane niezbędne dla ustalenia granic). Sama decyzja o rozgraniczeniu wydawana była natomiast w oparciu o przesłanki przewidziane art. 33 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Jej wydanie było poprzedzone oceną prawidłowości wykonania czynności ustalania przebiegu granic przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. G. podtrzymał poprzedni zarzut, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] .12.1993 r. rażąco narusza prawo uwzględniając nieprawidłowe zapisy w przedmiocie prawa własności zawarte w księdze wieczystej. Wnioskodawca podniósł nadto inną przesłankę nieważność, twierdząc że skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie, a to do S. G.– ojca wnioskodawcy – który nigdy nie był właścicielem rozgraniczanej nieruchomości, a w dniu wydania tej decyzji już nie żył. Przedłożonymi dokumentami dowodził, że w dacie wydania decyzji prawo własności nieruchomości według zawiadomienia PBN z 24.12.1976 r. wpisane było w księdze wieczystej na S. G. c. M. i R. oraz na K. G. s. S. i S. na prawach wspólności ustawowej. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało analizy przepisów regulujących tryb postępowania i przesłanki rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazano, że do operatu dołączono wypis, z którego wynikało, że właścicielem jest S. G. c. M. i R., która brała udział w czynnościach rozgraniczenia i podpisała protokół graniczny z dnia 24.09 i 1.10.1993 r., a decyzja "zatwierdzała ustalone protokolarnie granice". Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że wydanie decyzji uwzględniającej stan wynikający z wypisu z KW [...] , nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Podkreślono, że uczestnikiem postepowania była S. G., ona była adresatem wydanej decyzji z [...] .12.1993 r., a także do S. G. skierowano wcześniejsze postanowienie o wszczęciu postepowania rozgraniczeniowego. Zdaniem Kolegium zawarty w decyzji zapis określający jako właściciela rozgraniczanych działek S. G., a nie S. G. był wynikiem w tej sytuacji oczywistej omyłki pisarskiej a nie dowodzi, iż skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ponowne rozpatrzenie sprawy doprowadziło Samorządowe Kolegium do identycznego jak poprzednio stanowiska, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1993 r. nie jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] złożył K. G.. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja SKO narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego decyzja SKO nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności, a w tym nie przyjmuje, że K. G. w chwili wydania decyzji rozgraniczeniowej był współwłaścicielem nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnoszono także, że w 1976 r. w [...] było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, w oparciu, o które ustalono granice nieruchomości małż. G.. Zdaniem skarżącego Kolegium nie odniosło się do podniesionego zarzutu skierowania decyzji do S. G.– ojca skarżącego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) – dalej ustawa p.p.s.a. – kryterium sądowo administracyjnej kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem. W sprawowaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana według powyższych zasad kontrola zaskarżonej decyzji, prowadzi do konstatacji, iż jest ona zgodna z prawem. Jedną z podstawowych zasad systemu prawa administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, tj. takich od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, wyrażona w art. 16 § 1 kpa. W myśl tego przepisu uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania nastąpić może tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Taka regulacja oznacza, iż przepisy regulujące tzw. postępowania nadzwyczajne, w których nastąpić może uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania muszą być wykładane – jako odstępstwo od zasady trwałości decyzji – ściśle. Nadto, każde z tzw. postępowań nadzwyczajnych ma własne, niekonkurencyjne przesłanki wydania decyzji w ramach danego postępowania. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] grudnia 1993 r. zainicjowanego wnioskiem skarżącego zawartym w odwołaniu, od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2006 r. wydanej w postępowaniu o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r., a więc w innym trybie tzw. postępowania nadzwyczajnego. Należy więc wskazać na podstawowe różnice przedmiotów postępowania o wznowienie i o stwierdzenie nieważności. Celem postępowania o wznowienie postępowania jest zgodnie z przepisem 145 § 1 w zw. z art. 151 kpa ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy już raz zakończonej decyzją ostateczną. Ponowne rozpatrzenie sprawy warunkowane jest ustaleniem przez organ właściwy do postępowania co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 kpc), że zaistniała co najmniej jedna z ośmiu wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 podstaw wznowienia postępowania. Do jednej z takich podstaw należy niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), zakończonym decyzją ostateczną. Na takiej postawie wznowienia oparte było, żądanie skarżącego wznowienia postępowania rozgraniczeniowego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1993 r. Istotą rozstrzygnięcia w takim postępowaniu w świetle art. 151 §1 kpa jest, że po przeprowadzeniu postępowania właściwy organ wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej – gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia z art. 145 § 1 (lub 145a co sprawy nie dotyczy), albo gdy stwierdzi istnienie podstaw z art. 145 § 1 kpa – uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zarazem przepis art. 151 § 2 kpa przewiduje, że w okolicznościach wskazanych art. 146, mimo zaistnienia podstaw wznowienia, nie uchyla się decyzji m.in. z uwagi na określony upływ czasu od doręczenia czy ogłoszenia decyzji. O żądaniu wznowienia postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r., rozstrzygnięto ostatecznie decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Od decyzji tej służył skarżącemu środek odwoławczy w postaci skargi do Sądu Administracyjnego. Natomiast w obecnie prowadzonym postępowaniu, poza granicami sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., pozostają wszelkie zarzuty związane z podstawami wznowienia postępowania. Nie znajduje tez oparcia prawnego oczekiwanie skargi, iż rozpoznając ją Sąd administracyjny wprost stwierdzi nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r., gdyż Sąd administracyjny nie zastępuje organów w załatwianiu przez nich spraw. Zaskarżona obecną skargą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymująca w mocy poprzednią decyzję tego Organu zapadła w tzw. postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem było stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest – jak w postępowaniu o wznowienie – ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Celem takiego postępowania, jest właśnie stwierdzenie nieważności, a więc wyeliminowanie nieważnej decyzji z obrotu prawnego, a zatem stworzenie takiej sytuacji prawnej jakby w ogóle decyzja w danej sprawie nie była wydana. Cel takiego postępowania powoduje, że jego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją, lecz jest nim weryfikacja decyzji z punktu widzenia przesłanek nieważności decyzji wyczerpująco wyliczonych przepisem art. 156 § 1 kpa. Są to przesłanki odmienne od przesłanek wznowienia. Weryfikacja decyzji, czy jest dotknięta wadą nieważności polega na badaniu czy zaskarżona decyzja jest dotknięta co najmniej jedną z wad wyliczonych w punktach 1-7 § 1 art. 156 kpa. Przesłanką stwierdzenia nieważności jest wada tkwiąca w decyzji, jako akcie rozstrzygającym sprawę, już w chwili jej wydania, a nie wada samego postępowania, które ją poprzedzało. Ten ostatni rodzaj wad mieści się w podstawach wznowienia. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, że podniesione przez skarżącego okoliczności nie mieszczą się w kręgu przesłanek, na których oparte być może stwierdzenie nieważności decyzji. W szczególności trafne jest stanowisko Kolegium, iż następstwem błędnego sporządzenia na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego wypisu z księgi wieczystej wykazującego tylko S. G. jako właścicielkę uczestnicząca w rozgraniczeniu działek, było uchybienie przepisom postępowania przez pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu, a więc uchybienie stanowiące przesłankę do żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) a nie do stwierdzenia jego nieważności. Całkowicie należy tu podzielić stanowisko Kolegium, że w sytuacji kiedy S. G. zawiadomiono o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (k. 14 i 16 akt adm.), oraz S. G. doręczono decyzję z dnia 15 grudnia 1993 r. (k. 48, 46 akt adm.) z pouczeniem o prawie żądania przekazania sprawy sądowi w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, to opisanie w decyzji jako właściciela działek pb. 3 i pgr. 4 nieżyjącego wówczas S. G. (i nigdy nie będącego ich właścicielem) "zamieszkałego [...] " ze wskazaniem numeru księgi wieczystej [...], a nie wskazanie S. G. zamieszkałej pod tym adresem i współwłaścicielki wpisanej do tej KW ma charakter oczywistej – aczkolwiek do dziś nie sprostowanej – omyłki pisarskiej, a nie stanowi przewidzianej art. 156 § 1 pkt 4 kpa wady polegającej na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Doręczenie decyzji żonie skarżącego, współwłaścicielce nieruchomości wpisanej do księgi wieczystej wymienionej decyzji a wcześniej powiadomionej o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i biorącej w nim udział jednoznacznie wskazuje, że adresatem tej decyzji była S. G. i do niej tę decyzję skierowano mimo omyłki w opisie strony. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2006 r. wynika, iż w następstwie zgłoszonego żądania, Kolegium zweryfikowało decyzję nie tylko na płaszczyźnie podstaw nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, pod które podpadają przytoczone przez skarżącego zarzuty, ale także z punktu widzenia innych przesłanki nieważności których się nie dopatrzyło. A ponownie rozpatrując sprawę Kolegium przyjęło to stanowisko za własne. Kierownik Urzędu Rejonowego w dacie wydania decyzji w dniu 15 grudnia 1993 r. był organem właściwym do orzekania o rozgraniczeniu, a decyzję oparto na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (wówczas Dz.U. Nr 30, poz. 163). Ustalenia Kolegium Odwoławczego, że podjęcie decyzji zostało poprzedzone wymaganą oceną prawidłowości wykonania czynności przez geodetę znajduje potwierdzenie w dokumentach operatu pomiarowego przyjętego do zasobu za Nr [...] w dniu [...] .01.1994 r. Elementem tego operatu jest m.in. protokół graniczny i szkic granicy, do którego odwołuje się decyzja. Z tych przyczyn brak podstaw do podzielenia zarzutu skargi, iż rozpoznając żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 grudnia 1993 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło przesłanek nieważności. Te które skarga wskazuje nie mieszczą się w przesłankach określonych art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Na marginesie należy tylko zaznaczyć, iż z całokształtu dokumentów operatu pomiarowego wynika, że parcele pb Nr 3 i pgr. 4 współwłasności skarżącego, wspomnianą decyzją z [...] .12.1993 r. rozgraniczane były z nieruchomością Gminy [...] stanowiącą działkę 2, że rozgraniczenie nastąpiło w liniach wznowionych znaków granicznych, że powierzchnia nowo oznaczonej działki 5 (w miejsce 2) wzrosła ogółem o 8 (osiem) m² (k. 26-25), ale bez zmiany konfiguracji działek rozgraniczanych (k. 28) i bez zmiany powierzchni działek skarżącego. Z wykazu zmian gruntowych (k. 26-25) wynika, że ze wzrostem powierzchni działki 6 o 8 m², łączyło się zmniejszenie powierzchni działki 1 GS [...] o 7 m². Z dokumentów wieczystoksięgowych przedstawionych przez skarżących i wypisu z rejestru gruntów wynika, iż obecnie opisana w tych dokumentach powierzchnia działek wynosi 494 m² i nie uległa zmniejszeniu względem powierzchni wykazywanej przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego. Ewentualne zatem różnice faktyczne na gruncie mogą być przedmiotem odrębnego postępowania o ochronę prawa własności lub ewentualnie sporu o zasięg tego prawa. Nie są to jednak okoliczności, które ex post mogły by stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).