IV SA/Wa 1478/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w związku z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 wraz ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. J. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] stycznia 2008 r. odmawiającej wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...], obręb B. poprzez rozbiórkę nasypów ziemnych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, przedstawiając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wskazał, iż J. J. stała się właścicielem przedmiotowej działki z dniem 16 czerwca 2004 r., czyli w dacie której sporny wał już istniał (protokół odbioru technicznego wału przeciwpowodziowego z dnia 12 sierpnia 2002 r.). Na wykonanie powyższych robót inwestor- G. w K. uzyskał stosowne decyzje: decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 1997 r., pozwolenie wodnoprawne wraz ze zwolnieniem inwestora z zakazów w międzywalu z dnia [...] lutego 1998 r. oraz decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] lutego 1998 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na rozbudowę zbiornika B. wraz z wałem przeciwpowodziowym oraz na podstawie art. 66 ust. 1 i 3 obowiązującej w dacie wykonania omawianego wału ustawy Prawo wodne z 1974 r. zwolnił z zakazów. Także Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia [...] marca 2001 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wałów przeciwpowodziowych, w tym zbiornika B. Wszystkie wymienione decyzje dotyczyły budowy wału przeciwpowodziowego nazwanego urządzeniem zabezpieczającym przed powodzią. W ocenie organu w omawianym przypadku wydane zgodnie z przepisami Prawa wodnego decyzje, zezwalały na wykonanie wału przeciwpowodziowego. Wprawdzie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlnego w K., wobec braku ciągłości dotychczas wykonanego wału przeciwpowodziowego na długości ok. 20 m., decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie wału, nie oznacza to jednak zdaniem organu, że wał nie ma statusu wału przeciwpowodziowego oraz, że z punktu widzenia przepisów Prawa wodnego urządzenie to utrudnia ochronę przed powodzią. Powyższy stan potwierdza prawidłowość orzeczenia organu I instancji, nie stwierdzono bowiem przesłanek do wydania nakazu rozbiórki, zgodnie z żądaniem strony. Ponadto wyjaśniono, że w niniejszym postępowaniu wykorzystano, jako dowód w sprawie, opinię biegłego, którą wykonano na potrzeby postępowania cywilnego, toczącego się przed Sądem Rejonowym w O. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik J. J. żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 75 i 77 Kpa, poprzez uniemożliwienie skarżącej zapoznania się ze wszystkimi dowodami w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w ocenie pełnomocnika nie budzi wątpliwości, iż inwestor uzyskał zarówno pozwolenie wodnoprawne zawierające właściwe zwolnienia z zakazów jak również decyzję o warunkach zabudowy, decyzję zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę. Nie uzyskał jednak pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego wału, wobec czego na dzień dzisiejszy nie można twierdzić, że nasyp ziemny posadowiony na nieruchomości skarżącej stanowi wał przeciwpowodziowy. Powołując się na powszechnie przyjętą definicję wyrazów ,,wał przeciwpowodziowy" pełnomocnik strony wyjaśnił, iż tylko taki nasyp ziemi, który jest w stanie "zadziałać" w czasie powodzi, spełniając swoją funkcję budowlaną, może zostać nazwany wałem przeciwpowodziowym. Nasyp, którego rozbiórki domaga się skarżąca przerwany jest drogą przeprowadzoną przez wykonany w nim uskok, co w przypadku wałów przeciwpowodziowych jest zakazane choćby przez normę art. 85 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Jest zatem sprawą oczywistą, zdaniem pełnomocnika, że nazywanie go przez organy administracyjne wałem przeciwpowodziowym jest błędne. Ponadto podniesiono, że wykonanie budownictwa, bez względu jakim celom ma służyć, musi odpowiadać normom techniczno-budowlanym, spełniającym wymagania z zakresu bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania i warunków z art. 62 ustawy Prawo wodne. Oznacza to w ocenie pełnomocnika skarżącej, że również do urządzeń wodnych, stanowiących budowlę będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane, m.in. art. 55 tej ustawy nakładający na inwestora obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odmowa wydania w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, potwierdza w ocenie pełnomocnika, że przedmiotowy obiekt jest niezgodny z projektem budowlanym, w szczególności przez to, że nie realizuje funkcji przepisanej projektowanemu urządzeniu wodnemu. Oceniając zasadność odmowy wydania nakazu rozbiórki wskazano, że decyzja zezwalająca na odstąpienie od zakazu wznoszenia budowli w obszarze zalewowym, powinna wyraźnie wskazywać przyczynę takiego odstąpienia. Jeżeli zatem w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] wydając decyzję uprawniającą inwestora do wzniesienia wałów powodziowych uznał za wskazane odejście od zakazów, o których mowa w art. 82 obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne, to tylko dla tego, że uzasadniał to wartością urządzeń wodnych, które miały zostać zbudowane. Jeżeli natomiast istniejąca budowla ziemna nie może być uznawana za wał przeciwpowodziowy (na co w ocenie pełnomocnika wskazuje decyzja o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie), odpada przesłanka z art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne, będąca podstawą wydania zarówno decyzji organu I instancji jak i zaskarżonej decyzji. Konstatując pełnomocnik wywiódł, że wykonane przez inwestora roboty budowlane na działce skarżącej nie zostały objęte decyzją zezwalającą na obejście zakazów, o których mowa w art. 82 cyt. ustawy, co wskazuje na to, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na działce skarżącej. Zarzucając naruszenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów postępowania wskazano, że do materiału dowodowego w sprawie została włączona opinia biegłego, sporządzona na potrzeby postępowania cywilnego, co do której skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się, bowiem nie poinformowano jej o włączeniu powyższej opinii jako dowodu w sprawie. Nie wskazano ponadto na jaką okoliczność powyższa opinia została sporządzona i w jakim zakresie jej treść miała znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...], będącej własnością skarżącej, poprzez rozbiórkę nasypów ziemnych, wydana w trybie art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne w przypadku wykonania na wale przeciwpowodziowym lub w jego pobliżu, albo na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, a nie zostały objęte decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 3, art. 82 ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 lub art. 85 ust. 3, organ właściwy do wydania tej decyzji może nakazać, w drodze decyzji, przywrócenia stanu poprzedniego na koszt tego kto je wykonał. Z literalnego brzmienia niniejszego przepisu wynika zatem wprost, iż adresatem decyzji orzekającej o nakazaniu przewrócenia do stanu poprzedniego może być jedynie podmiot, który wykonał roboty lub czynności na obszarze bezpośrednio zagrożonym powodzią, nie legitymując się decyzją zwalniającą od określonych w ustawie zakazów wykonywania robót i czynności na w/w obszarach, a wykonane roboty lub czynności mogą utrudniać ochronę przed powodzią. Dlatego też podstawą wydania przez organ decyzji, o której mowa w art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne jest wyłącznie spełnienie obu wymienionych przesłanek. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy wykonany wał może utrudnić ochronę przed powodzią oraz czy inwestor- G. w K. posiadał stosowną decyzję zwalniającą od zakazów wynikających z art. 66 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne (obecnie art. 82 ust. 2 i 3 ), bowiem tylko wówczas właściwy organ, może wydać decyzję nakazującą przywrócenie danej nieruchomości do stanu poprzedniego. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r., którą odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego wału, znosi status tego urządzenia jako wału przeciwpowodziowego, powodując tym samym, że spełniona jest przesłanka do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na jej działce. Należy mieć na uwadze, że nasyp ziemny posadowiony m.in. na działce skarżącej, będący nowym wałem przeciwpowodziowym, pomimo, iż dotychczas nie został do końca zrealizowany, nie stracił statusu wału przeciwpowodziowego. W ocenie Sądu zgodzić się należy z argumentacją organu, iż w omawianym przypadku wał przeciwpowodziowy, nie stanowi zagrożenia, nie utrudnia również ochrony przed powodzią. Wykładnia proponowana przez skarżącą mogłaby natomiast doprowadzić w niniejszej sprawie do nieracjonalnych skutków, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy. Celem bowiem przepisu art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne jest przywrócenie stanu poprzedniego danego terenu jako środka ochrony przed powodzią. Należy przyjąć, że wolą ustawodawcy było zatem stworzenie przepisu, który umożliwiałby usunięcie przeszkód utrudniających opanowanie niebezpiecznego dla ludzi i ich mienia zjawiska jakim jest powódź. Nie uzyskanie dotychczas pozwolenia na użytkowanie, wydanego w trybie przepisów Prawa budowlanego, nie może zatem stanowić podstawy do uznania, że przedmiotowy wał nie pełni już funkcji wału przeciwpowodziowego, a tym samym zaistniała przesłanka do skorzystania z dyspozycji art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Uzyskana przez inwestora zarówno decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i pozwolenie wodnoprawne oraz decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyły budowy wału przeciwpowodziowego. Odmowa wydania na kolejnym etapie pozwolenia na użytkowanie spornego nasypu, nie oznacza, iż zrealizowana inwestycja nie może być uznawana już za wał przeciwpowodziowy. Przedmiotowy wał nie został zrealizowany do końca na odcinku 20. m. Fakt ten nie pozwala jednak na zaakceptowanie wykładni skarżącej, iż taki stan rzeczy wskazuje jednoznacznie na to, że urządzenie to utrudni ochronę obszarów bezpośrednio zagrożonych powodzią. Podstawę uwzględnienia skargi nie może również stanowić zarzut naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, wobec niepowiadaomienia skarżącej o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, tj. opinii biegłego dołączonej do akt sprawy w kwestii wskazanych powyżej okoliczności. Po pierwsze zdaniem Sądu opinia biegłego, na którą powołał się organ I instancji nie stanowiła podstawy dokonania ustaleń w niniejszej sprawie odnośnie statusu budowli jako wału, jak i ewentualnych zagrożeń jakie może powodować. W wydanym w dniu [...] stycznia 2008 r. orzeczeniu organ I instancji oparł swoje stanowisko na podstawie ustaleń poczynionych we własnym zakresie, stwierdzając jedynie, że stanowisko analogiczne zajął biegły w sporządzonej na potrzeby postępowania cywilnego opinii. Można jedynie zauważyć, że przedmiotowa opinia była skarżącej znana, bowiem na etapie postępowania cywilnego skarżąca wnosiła do niej zarzuty. Powyższe świadczy o tym, że zarzut naruszenia art. 75 i 77 Kpa przez orzekające w niniejszej sprawie organy, nie znajduje uzasadnienia. Niespełnienie już jednej z przesłanek cyt. powyżej art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne czyni niezasadnym wniosek skarżącej o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego nieruchomości, której jest właścicielem. W niniejszej sprawie nie zaistniała również druga przesłanka uprawniająca do zastosowania sankcji z art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Nie można bowiem zgodzić się z zarzutem skarżącej, iż brak zgody na użytkowanie przedmiotowego wału prowadzi również do stwierdzenia, że wykonane przez inwestora roboty budowlane na jej działce, w konsekwencji nie zostały objęte decyzją zezwalającą na obejście zakazów, o których mowa w art. 82 ustawy Prawo wodne. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w stosunku do inwestora w dniu [...] lutego 1998 r. została wydana decyzja zwalniającą go jako inwestora budowy wałów przeciwpowodziowych, z zakazów wynikających z art. 66 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne w zakresie wskazanym w tejże decyzji. Brak możliwości użytkowania przedmiotowego wału nie zmienia faktu, iż urządzenie to pomimo, że nie zostało do końca zrealizowane, nadal posiada status wału przeciwpowodziowego, co w kontekście przepisów ustawy Prawo wodne kwalifikuje go jako urządzenie chroniące przed powodzią. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż orzekający w sprawie organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, bowiem wobec nie wystąpienia żadnej z przesłanek z art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne, brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego nieruchomości skarżącej. Na marginesie należy jedynie zaznaczyć, iż niezasadnym było powołanie się przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w zaskarżonej decyzji na fakt, iż skarżąca nabyła przedmiotową działkę w dacie, w której sporny wał już istniał. Powyższe nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.