III SA/Łd 570/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – III Wydział w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Asesor sądowy WSA Ewa Alberciak, Protokolant: Referent stażysta Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] przyznał S. S. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1.06.2008 r. do dnia 30.11.2008 r. w wysokości 179,19 zł. miesięcznie. W uzasadnieni decyzji, powołując się na przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych wyjaśnił, że przy wyliczaniu dochodu gospodarstwa domowego nie odlicza się składki zdrowotnej odprowadzanej przez MOPS od przyznanego zasiłku stałego. Dlatego do dochodu gospodarstwa domowego doliczono składkę zdrowotną w wysokości 94,77 zł. za okres 3 miesięcy. Powierzchnia użytkowa mieszkania strony 43.19 m ² jest większa od powierzchni normatywnej, która wynosi dla rodziny 2 osobowej 40 m ². Według deklaracji miesięczne wydatki mieszkaniowe wynoszą 276,41 zł. W przeliczeniu na powierzchnię normatywną daje to 255,99 zł. Dochód na jedną osobę nie przekracza dopuszczalnego dochodu. Dodatek mieszkaniowy nie może przekraczać 70% wydatków mieszkaniowych, czyli kwoty 179,19 zł. S. S. odwołał się od decyzji organu administracji pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., podnosząc że świadczenie zostało mu przyznane w zaniżonej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz.U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.) za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Dochód rodziny S. S. w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego ( luty, marzec, kwiecień 2008 r.) wyniósł 1.147,77 zł. i składał się z jego zasiłku stałego oraz składki zdrowotnej. Średni miesięczny dochód brutto na jednego członka gospodarstwa domowego w tym okresie wyniósł 191.30 zł. Skarżący w okresie luty-kwiecień 2008 r. otrzymał, oprócz zasiłku stałego wraz z opłaconą składką zdrowotną, także zasiłek celowy, okresowy oraz świadczenie pieniężne na zakup żywności. Te świadczenia ( zasiłek celowy, okresowy i świadczenie pieniężne na zakup żywności) prawidłowo nie zostały wliczone do dochodu rodziny, zgodnie ze wskazaną wyżej definicją dochodu, zawartą w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 6 ust. 4 powołanej ustawy wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, to jest: 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej , 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. W myśl art. 6 ust. 4a ustawy nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4, wydatki poniesione z tytułu: 1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów, 2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego ( domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Kwota wydatków, zgodnie z wydrukiem spółdzielni mieszkaniowej, wynosi 290,87 zł. Pomniejszona została o kwotę 14,46 zł. na którą składają się następujące pozycje: wpłata na działalność społ. i kulturalną ( 2,16 zł), podatek od nieruchomości + gruntowy ( 3,67 zł.), opłata za wieczyste użytkowanie gruntu ( 2,07 zł.), podatek od nieruchomości + gruntowy ( 1,73 zł.), opłata za wieczyste użytkowanie gruntu ( 3,24 zł.), podatek od nieruchomości + gruntowy ( 0,04 zł.),, opłata za wieczyste użytkowanie ( 0,04 zł.), konserwacja domofonu ( 1,10 zł.), opłata abonamentowa-wodom.-główny (0,41 zł). Kwota wydatków, przyjęta do wyliczenia dodatku mieszkaniowego, wyniosła 276,41 zł. Pozycje takie jak podatek od nieruchomości + podatek gruntowy, opłata za wieczyste użytkowanie gruntu nie mogą zostać uwzględnione przy wyliczeniu kwoty dodatku mieszkaniowego, bowiem zgodnie z powołanym przepisem nie stanowią one wydatków. Wpłata na działalność społeczną i kulturalną, opłata za konserwację domofonu i opłata abonamentowa za wodomierz główny, nie zostały uwzględnione, gdyż nie są to: - opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, - zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, - odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, - inne niż wymienione w pkt 1 – 4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego. Przepis art. 6 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnie użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa w gospodarstwie 2 – 4 osobowym, a takim jest gospodarstwo strony ( 2 osoby). Prawidłowo wyliczona przez organ pierwszej instancji kwota dodatku mieszkaniowego wynosi 210,08 zł. Zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa powierzchni normatywnej. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi kwotę 179,19 zł. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., żądając jej uchylenia a ponadto uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W jego ocenie powyższe decyzje wydane zostały z naruszeniem k.p.a., prawa materialnego oraz podstawowych praw i swobód obywatelskich – co miało wpływ na treść orzeczeń i wysokość otrzymanych świadczeń. Na rozprawie w dniu 26.11.2008 r. skarżący wyjaśnił, iż kwestionuje nieodliczenie przez organy administracji składki zdrowotnej, a także nieuwzględnienie w wydatkach opłat za konserwacje domofonu, opłaty abonamentowej za wodomierz główny, a także opłaty na działalność społeczno – kulturalną. Stwierdził, że nie została dokładnie wyjaśniona kwestia opłat za użytkowanie wieczyste. Spółdzielnia opłat tych nie ponosiła, bowiem grunt jest jej własnością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Organy administracji obu instancji prawidłowo przyjęły, iż przy określaniu dochodu gospodarstwa domowego do kwoty otrzymywanego zasiłku stałego należy doliczyć składkę zdrowotną. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz.U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) nie daje możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.11.2003 r. sygn. akt I SA 1858/03 ( publ.LEX nr 159229). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w tym składzie, w pełni aprobuje powyższe stanowisko. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy w stanowi, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych chyba, ze zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Dochodem są zatem wszystkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się wyraźnie określonych w tym przepisie należności. Dochodem takim jest zasiłek stały skarżącego. Omawiany przepis nie daje możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne. Składka ta nie została bowiem wymieniona w art. 3 ust. 3 ustawy jako składnik dochodu podlegający odliczeniu. Tym samym zarzut skargi, dotyczący bezpodstawnego nieodliczenia składki zdrowotnej należy uznać za błędny. Podobnie nie jest zasadny zarzut nie wyjaśnienia kwestii opłat za użytkowanie wieczyste. Organ administracji prowadził postępowanie w oparciu o dokumentację sporządzoną przez spółdzielnię, której członkiem jest skarżący. Dokumentacja ta zawiera informacje o uiszczaniu przez spółdzielnię opłat za użytkowanie wieczyste gruntu. Także strona w trakcie postępowania administracyjnego nie zgłaszała żadnych zastrzeżeń dotyczących tej kwestii. Dlatego też nie można obecnie obciążać organów administracji brakiem wnikliwości przy badaniu wysokości wydatków mieszkaniowych skarżącego, w części naliczonej opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu. Skarżący we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego określił, w oparciu o informację uzyskaną w spółdzielni mieszkaniowej, łączną kwotę wydatków miesięcznych na mieszkanie 290,87 zł. Organ administracji pierwszej instancji uwzględnił w swych wyliczeniach jedynie 276,41 zł., nie wyjaśniając dlaczego nie uznaje kwoty wymienionej we wniosku. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż kwotę 290,87 zł. należało pomniejszyć o 14,46 zł, to jest równowartość podatku od nieruchomości i podatku gruntowego, opłat za wieczyste użytkowanie gruntu a ponadto wpłat strony na działalność społeczną i kulturalną, konserwację domofonu i opłatę abonamentową za wodomierz główny. Wyjaśniając powody nieuwzględnienia wydatków z tytułu podatków od nieruchomości powołał się na treść przepisu art. 6 ust. 4 a ustawy o dodatkach mieszkaniowych, stwierdzającego iż nie stanowią one wydatków, o których mowa w ust. 4 tej ustawy. Natomiast uzasadniając odmowę uznania wydatków strony na działalność społeczną i kulturalną, konserwację domofonu i abonament za wodomierz główny ograniczył się do wskazania, iż nie są to: opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione w pkt 1 – 4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego. W ocenie sądu powyższe uzasadnienie w zakresie dotyczącym nieuwzględnienia podatku od nieruchomości, mimo swojej lakoniczności, nie budzi zastrzeżeń. Przepis art. 6 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych wyraźnie bowiem stwierdza, że podatek od nieruchomości nie jest wydatkiem określonym w ust. 4, to jest uwzględnianym przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego. Zupełnie inaczej należy natomiast traktować pozostałe pozycje nieuwzględnione przez organy administracji : wpłatę na działalność społeczną i kulturalną, opłatę za konserwację domofonu i opłatę abonamentową za wodomierz główny. Uzasadnienie decyzji w tej części nie może ograniczać się do przytoczenia treści przepisu ustawy – art. 6 ust.4 punkty 2 -5 oraz konstatacji, że przedmiotowe wydatki nie są przewidziane jako wydatki w rozumieniu tego przepisu. Z uzasadnienia nie wynika dlaczego opłaty naliczane przez spółdzielnię mieszkaniową z tytułu konserwacji domofonu nie mogą być zaliczone do opłat związanych z utrzymaniem i eksploatacją nieruchomości. Podobnie po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia nie jest możliwe ustalenie intencji organu w zakresie odmowy uwzględnienia opłaty abonamentowej za wodomierz główny. Koszty utrzymania tego wodomierza ponoszone są przez spółdzielnię mieszkaniową i prawdopodobnie pozostają w związku z kosztami eksploatacji nieruchomości. Wpłaty na działalność społeczną i kulturalną zapewne nie pozostają w związku z kosztami eksploatacji nieruchomości, ale mogą wpływać na wysokość kosztów zarządu nieruchomością wspólną. Wydanie decyzji wymagało wyjaśnienia powyższych kwestii, a następnie dokładnego ich omówienia w uzasadnieniu sporządzonym przez organ administracji. Organy administracji mają obowiązek działać racjonalnie, a nie arbitralnie. Temu ma służyć obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ( art. 7 i 77 k.p.a.), obowiązek sporządzenia z urzędu adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji ( art. 107 § 3 k.p.a.), jak i wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji bez stosowania środków przymusu ( art. 11 k.p.a.) – v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7.11.2007 r. sygn. akt II SA/ Kr 710/07. Organy administracji obu instancji wydały swoje decyzje z naruszeniem przepisów art. 7, art.11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie wyjaśniły charakteru wydatków poniesionych na działalność społeczną i kulturalną, konserwację domofonu, a ponadto opłacenie abonamentu za wodomierz główny. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji w ogóle nie podał przyczyn pominięcia tych wydatków w dokonanych wyliczeniach. Natomiast organ odwoławczy swoje uzasadnienie w tym zakresie ograniczył do zacytowania niektórych przepisów ustawy, nie przedstawiając argumentów prawnych za przyjętą interpretacją. Uzasadnienie takie nie wyjaśniło stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Ponadto nie pozwoliło sądowi na poznanie motywów, którymi kierowano się w zakresie odmowy uwzględnienia wszystkich wydatków żądanych przez stronę. Ze względu na brak rozważań zaskarżona decyzja w tej części nie poddaje się kontroli sądu. Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę podejmie czynności zmierzające do ustalenia charakteru wydatków poniesionych przez stronę na działalność społeczną i kulturalną, konserwację domofonu i opłacenie abonamentu na wodomierz główny. Następnie w uzasadnieniu decyzji wyjaśni dokładnie jej podstawę prawną, uwzględniając wymogi przewidziane w art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c . w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. T.P.